Митько А.В. Президент Арктической общественной академии наук, доцент ВНИИМ имени Д.И. Менделеева, РАНХ и ГС Санкт-Петербург, СПбГУ
В 2021 году Международная морская организация (ИМО) под жестким давлением США и Евросоюза приняла поправки к Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ) с запретом на использование тяжелых сортов судового топлива в арктических водах. Поправки вступили в силу 1 ноября 2022 г., запрет начал применяться с 1 июля 2024 г. В ходе переговоров и проработки текста поправок удалось обусловить принятие решения рассмотрением результатов исследований по оценке социально-экономических последствий, которые проводились каждым заинтересованным государством. Исследования провели все арктические государства. Наихудшие последствия для экономики и местного населения были обозначены в исследованиях Российской Федерации и Канады. Для России – это не только прямые потери хозяйствующих субъектов, но и удорожание товаров для населения, поставляемых в рамках Северного завоза.
В итоге формулировки запрета были смягчены, срок введения отложен, для арктических государств была предусмотрена возможность не применять требования для судов под своим флагом, задействованных в каботаже до июля 2029 г. в пределах территориального моря и исключительной экономической зоны (для РФ – вся акватория СМП).
Один из удачных примеров использования выражения «воды под суверенитетом и юрисдикцией» для определения границ применимости требований. Что характерно, некоторые сторонники запрета только через несколько месяцев после согласования текста доперли, что «юрисдикция» означает 200-мильная исключительная экономическая зона.
История вокруг запрета не закончилась с принятием поправок. По умолчанию поправки к МАРПОЛ считаются принятыми и вступают в силу автоматически по истечении установленного времени, если не представлено определенное количество возражений государств-сторон. Государство не считается стороной поправок (не обязано их применять), если представит возражение или письменно проинформирует ИМО, что поправки для него вступают в силу только после явно выраженного согласия.
В сентябре 2022 года Канада направила в ИМО такое уведомление в отношении запрета на тяжелое топливо на судах в арктических водах. Т.е. Канада не планирует применять запрет для судов под своим флагом, и, не будучи стороной, не может требовать применения запрета от судов под другими флагами в своих водах.
Уведомление было подано несмотря на то, что до июля 2029 года Канада и так могла освобождать свои суда от применения запрета, как это предусмотрено поправками. Хотя в самом уведомлении и указано, что Канада привержена высоким стандартам «бла-бла-бла», но просто пока не готова и на сегодня факт остается фактом.
В октябре 2022 года примеру Канады последовала и Российская Федерация, также лаконично уведомившая ИМО о том, что поправки по запрету судового тяжёлого топлива в Арктических водах для нее вступят в силу только после явно выраженного письменного согласия. Пока такое согласие не будет направлено, требования не будут применяться в российских арктических водах и для российских судов. Соответственно, не нужно будет оформлять никаких освобождений, и крайний срок их выдачи – 1 июля 2029 года - в данном случае также неприменим. Решение о начале применения запрета, если таковое вообще будет, остается за Российской Федерацией.
Помимо России и Канады стороной поправок в отношении запрета на тяжелое топливо в арктических водах не является еще Финляндия. Они тоже в свое время направили уведомление о несогласии с поправками. Финляндия ведь не граничит с арктическими водами, и флот под ее флагом не замечен на арктических маршрутах. Может и правда технический момент – нужно больше времени на подготовку национального законодательства. Но ранее Финляндия не была замечена в длительных внутригосударственных процедурах. Итого три арктических государства, два из которых имеют наибольшую протяженность береговой линии в пределах арктических вод, приняли решение запрет на тяжелое топливо не применять.
Подводя итог по теме запрета на использование тяжелых сортов топлива в арктических водах укажем, что запрет является действенным инструментом ограничения экономической деятельности в Арктике. Да, его удалось включить в МАРПОЛ, несмотря на разумные аргументы противников о низкой эффективности и нецелесообразности этой меры с точки зрения экологических целей. Однако на этапе принятия каждое государство сделало свой выбор, насколько поправки отражают национальные интересы. Россия и Канада выбор на данный момент сделали. Это, кстати, к дискуссиям о том, является ли злом приоритет международного права над национальным. Приоритет международного права (международных договоров) – совершенно нормальная история, ведь государство в том или ином виде заранее принимает решение о согласии или несогласии на применение этих правовых норм.
1 июля началось применение запрета на тяжелое топливо в Арктических водах и осенью в ИМО полетели первые вести об опыте реализации этой истории на практике. Одним из элементов запрета является отсрочка на пять лет для судов, которые в соответствии с Конвенцией МАРПОЛ или Полярным кодексом «должны иметь» конструктивную защиту топливных танков. При этом в Арктике эксплуатируются и суда, которые формально не подпадают под эти требования, но по факту имеют конструкцию, предусматривающую такую защиту.
На эту особенность обратила внимание Норвегия, предложив в ИМО согласовать унифицированный подход, чтобы отсрочка от запрета на тяжелое топливо применялась ко всем судам с конструктивной защитой топливных танков, и не важно, требуется ли это МАРПОЛ и Полярным кодексом формально, или судно отвечает этим требованиям на добровольной основе. Ведь такие суда идентичны с точки зрения обеспечения защиты морской среды от разлива тяжелого топлива, ради чего, собственно, и вводился запрет. Однако предложение не прошло, несмотря на вполне понятную логику. И вопрос здесь не столько в юридических тонкостях, мол, написано «суда должны соответствовать», ну и нечего значит применять требования к тем судам, которые «не должны».
Скорее всего суть в нежелании временно исключать из-под запрета еще какое-то, пусть незначительное, количество судов. Из каждого источника видется реакция «зеленых», насколько запрет на тяжелое топливо в арктических водах несовершенен, и сколько в нем имеется недочётов. И ещё оказывается, некоторые страны могут претендовать на отсрочку. На это конечно никто из активных сторонников радикальных экологических требований для судоходства пойти не мог, а процедуры работы органов ИМО (принятие решение большинством выступивших делегаций) сыграли им не на пользу. И хотя формально буква закона соблюдена, но на деле имеем ситуацию, когда к идентичным по конструкции судам требования МАРПОЛ применяются по-разному из-за особенности (непродуманности) формулировок текста конвенции. Похожие ситуации имеют место быть, и не всегда проблема признается и решается. А в данном конкретном случае решение вопроса вредит целостности и легитимности международно-правового режима предотвращения загрязнения с судов.
