Проект Концепции подготовлен членами Межведомственной рабочей группы по подготовке проекта федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации» по результатам корректировки проекта концепции, разосланной Минрегионом России письмом от 04.04.2013 № 6149-ЕЧ/02
1. Основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта
Основной идеей разработки проекта федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации» (далее - законопроект) является создание организационно-правовых условий реализации основных целей и направлений государственной политики в Арктической зоне Российской Федерации.
Государственная политика в Арктической зоне Российской Федерации определены Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, утвержденными Президентом Российской Федерации 18 сентября 2008 г. № Пр-1969 (далее – Основы), Стратегией развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, утвержденной Президентом Российской Федерации 8 февраля 2013 г. № Пр-232 (далее – Стратегия 2020).
Арктическая зона Российской Федерации для целей государственной политики выделяется в качестве особого объекта государственного управления, обладающего существенными географическими, природно-климатическими и социокультурными особенностями, уникальным природно-ресурсным потенциалом и являющегося пространственной базой реализации национальных интересов России в Арктическом регионе.
Целью законопроекта является правовое закрепление статуса Арктической зоны Российской Федерации, ее границ и состава, а также правовых механизмов реализации основных целей и направлений государственной политики в Арктической зоне Российской Федерации.
Осуществляется законодательное закрепление основных принципов устойчивого социально-экономического развития территорий, входящих в состав Арктической зоны Российской Федерации, природопользования, а также обеспечения национальных интересов России в Арктике при участии Российской Федерации в международных отношениях.
Предметом правового регулирования законопроекта являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией основных целей и направлений государственной политики в Арктической зоне Российской Федерации.
Круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта:
Действие закона распространяется на органы государственного и местного самоуправления; граждан, проживающих и работающих в Арктической зоне Российской Федерации и их объединения; юридических лиц, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность в Арктической зоне Российской Федерации.
2. Место будущего закона в системе действующего законодательства
Законопроект должен представлять собой комплексный (межотраслевой) нормативный правовой акт, которым закрепляются специальные нормы градостроительного, природоресурсного, экологического, социального, административного, трудового и иных отраслей законодательства, направленные на определение особенностей хозяйственной и иной деятельности в Арктической зоне Российской Федерации при реализации основных целей и направлений государственной политики в этом регионе.
Законопроект имеет рамочный, системообразующий характер, содержит правовые механизмы, направленные на реализацию государственной политики и связанное с этим комплексное решение основных социально-экономических проблем, препятствующих устойчивому развитию Арктической зоны Российской Федерации. Таким образом, законом не предполагается охватить все сферы общественных отношений, возникающих в Арктической Зоне Российской Федерации, и уже урегулированные законодательством Российской Федерации.
Арктическая зона Российской федерации, как территория реализации государственной политики, не тождественна совокупности территорий Крайнего Севера Российской Федерации и приравненных к ним местностям, на которые распространяется соответствующее законодательство. Разрабатываемый закон имеет особый предмет регулирования и не затрагивает отношений по поводу предоставления государственных гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, регулируемых соответствующим законодательством.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации положения законопроекта основываются на: единстве экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (ст. 8, 74), равенство прав и свобод человека и гражданина (ст. 19), право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34), право на благоприятную окружающую среду (ст. 42), права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69), другие права и свободы. Согласно пункту «е» статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации. В соответствии с пунктами «в», «д», «е» и «м» статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
3. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования общественных отношений в Арктической Зоне Российской Федерации
Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу и Стратегией развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года определены главные цели, основные задачи, стратегические приоритеты и механизмы реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике, а также система мер стратегического планирования социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности России.
В то же время текущее законодательное регулирование государственной политики в районах российской Арктики не носит системного характера:
статус, состав и граница Арктической зоны Российской Федерации не установлены нормативным правовым актом Российской Федерации, что препятствует осуществлению правового регулирования в ее пределах;
ранее объектом управления были районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности (более 64% территории страны), в связи с чем целый ряд законодательно урегулированных правоотношений проецируются на эти территории;
отсутствует специализированное «арктическое экологическое законодательство».
Далеко за пределы Арктической зоны Российской Федерации распространяются территории, применительно к которым в национальном законодательстве урегулированы следующие правоотношения:
система социальных обязательств и гарантий проецируются на районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности (Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ; Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ; Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» и др.). Так, в пределах этих территорий, а также еще 14 регионов страны, не входящих в их состав, применяются районные коэффициенты (а в Еврейской автономной области еще и северная надбавка);
механизмы поддержки «северного завоза» в районы ограниченной транспортной доступности (Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ);
механизмы поддержки коренных малочисленных народов Севера Сибири и дальнего Востока Российской Федерации (Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»; Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», др.). Арктическая зона России является территорией постоянного расселения 8 коренные малочисленных народов Севера из 39, и 1 из 7 коренных народов Севера, не являющихся малочисленными – якутов.
Невозможно урегулировать правоотношения применительно к одной части определенной категории граждан, не урегулировав их и в отношении другой части той же категории граждан. В этой связи, перечисленные правоотношения должны регулироваться соответствующим отраслевым законодательством.
Отсутствие специализированного «арктического экологического законодательства» носит объективный характер. В текущей природорегулирующей практике используются санитарно-гигиенические и рыбо-хозяйственные критерии, в связи с чем отсутствует учет территориальных особенностей, так как организм человека и водной биоты везде примерно одинаков. Начиная с 2010 года осуществляется очень сложная и очень трудно реализуемая реформа механизмов экологического регулирования, в основу которой положена в соответствии с практикой развитых стран «приемлемо малая величина риска» - минимально возможные для конкретных отраслей реального производства уровни негативного воздействия на окружающую среду, достижимые при использовании «наилучших доступных технологий» (НДТ). Попытка форсировать этот процесс изолированно в отношении Арктической зоны России в практическом плане бессмысленна и технически неосуществима. Этот вопрос должен быть урегулирован уполномоченным ведомством (Минприродой России) в рамках профильного законодательства.
Около трети территории Арктической зоны Российской Федерации входит в состав Дальневосточного федерального округа и на них распространяются меры, предпринимаемые руководством страны в целях ускорения социально-экономического развития регионов Дальнего Востока. Эти меры целесообразно распространить и на остальную часть Арктической зоны страны. Для такого подхода наличествуют и формальные, и содержательные основания.
Формальным основанием является вхождение примерно одной трети Арктической зоны в состав регионов Дальнего Востока России, в связи с чем указанные меры будут распространены на эту часть Арктической зоны автоматически. Нет ни правовых, ни политических оснований разделять Арктическую зону на две части по набору применяемых инструментов развития.
Содержательным основанием является то, что по своим характеристикам арктические регионы и регионы Дальнего Востока России, будучи регионами нового промышленного освоения, отличаются незначительно. Общими для них являются: суровая природа, жесткие климатические условия, низкая плотность населения, слабо развитая инфраструктура, действие факторов «северного удорожания», проживание коренных народов Севера и огромное ресурсное богатство, которое необходимо поставить на службу нашей Родине.
Меры ускорения социально-экономического развития регионов Дальнего Востока отражены в ряде нормативных правовых актов, включая:
распоряжение Правительства РФ от 28.12.2009 № 2094-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года»;
распоряжение Правительства РФ от 31.03.2011 № 553-р «О плане мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года»;
распоряжение Правительства Российской Федерации от 11.11.2010 № 1950-р «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации» с изменениями и дополнениями;
указ Президента Российской Федерации от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»;
постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2012 г. № 664 «О Министерстве Российской Федерации по развитию Дальнего Востока»;
распоряжение Правительства РФ от 29.03.2013 № 466-р «Об утверждении Федеральной целевой программы «Государственной программы Российской Федерации социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» (срок реализации 2014 – 2025 годы).
В состав госпрограммы включены:
федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года», реализуемая при участии специально созданного инвестиционного фонда ОАО «Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона»;
федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Курильских островов на период до 2015 года»;
12 подпрограмм, охватывающих основные направления развития.
Подпрограммы, относящиеся к Дальнему Востоку и Байкальскому региону: «Повышение эффективности экономики Дальнего Востока и Байкальского региона»; «Развитие минерально-сырьевого комплекса»; «Развитие лесопромышленного комплекса»; «Развитие рыбопромышленного комплекса»; «Развитие агропромышленного комплекса»; «Развитие транспортной инфраструктуры»; «Развитие энергетической инфраструктуры»; «Создание условий для комфортного проживания населения на территории Дальнего Востока и Байкальского региона»; «Обеспечение экологической безопасности и охрана окружающей среды»; «Научное и кадровое обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации “Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона”»; «Развитие туризма»; «Обеспечение реализации госпрограммы РФ “Социально-экономическое развитие”». Все указанные подпрограммы по своему содержанию соответствую специфическим проблемам Арктической зоны страны и задачам ее устойчивого социально-экономического развития.
4. Основные положения проекта федерального закона
Законопроект определяет Арктическую Зону Российской Федерации, как часть территории Российской Федерации, имеющую специфическое географическое положение, и обладающую существенным значением для внутренней и внешней политики Российской Федерации. В пределах данной территории будут реализовываться специальные меры социально-экономического развития.
Законопроект устанавливает критерии определения состава и границ Арктической зоны Российской Федерации, содержание и направления государственной политики в Арктической зоне Российской Федерации, организационно-правовые механизмы и меры реализации государственной политики.
Выделение Арктической зоны Российской Федерации в целях формулирования и реализации дифференцированной экономической политики, определяемой государственными интересами и спецификой арктических районов, предполагает законодательное закрепление критериев ее состава на основе выделения целостных природно-хозяйственных систем, в отношении которых возможно осуществление дифференциации мер обеспечения устойчивого развития макрорегиона, с учетом принципа единства экономического пространства страны.
В качестве критериев отнесения территорий к Арктической зоне Российской Федерации и установления ее южной границы различными специалистами предлагались:
а) астрономический и геофизический критерии – по Северному полярному кругу (66033/ северной широты);
б) климатический критерий – по июльской изотерме +100С, т.е. включая всю зону тундры, тем самым объединяя Арктический и часть Субарктического географических поясов;
в) физико-географический критерий – в соответствии со структурой ландшафтов и характером растительного покрова южная граница Арктической зоны Российской Федерации проводится по южной границе природных зон: подзон лесотундры и северной редкоствольной тайги, т.е. включая всю Субарктику;
г) биоклиматические критерии – выделение арктической зоны, как части абсолютно дискомфортной зоны по физико-географическим и биоклиматическим признакам;
д) условия жизнедеятельности населения – комплексный подход с учетом природных, экономических и социальных факторов.
Однако непосредственное использование указанных критериев с целью выделения однородной территории арктической зоны представляется практически нереализуемой в силу противоречивости получаемых результатов, а также несоответствия природно-экологических и социально-экономических факторов сложившейся практике административно-территориального управления.
Основной критерий, включения в состав Арктической зоны Российской Федерации субъектов Российской Федерации и муниципальных образований - целостные природно-хозяйственные территориальные комплексы арктического и субарктического облика, транспортная система которых в существенной мере связана с арктическими морскими акваториями и нижними течениями впадающих в них северных рек.
Дополнительными критериями отнесения указанных административных и муниципальных образований к Арктической зоне Российской Федерации являются:
учет сложившейся практики государственного управления (решение Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 г.)
линия Северного полярного круга (66033/ северной широты);
значимость конкретных территорий для устойчивого функционирования арктической составляющей вооруженных сил и иных структур обеспечения безопасности Российской Федерации.
Указанный подход соответствует определению основных национальных интересов Российской Федерации в Арктике Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике:
а) использование Арктической зоны Российской Федерации в качестве стратегической ресурсной базы Российской Федерации, обеспечивающей решение задач социально-экономического развития страны;
б) сохранение Арктики в качестве зоны мира и сотрудничества;
в) сбережение уникальных экологических систем Арктики;
г) использование Северного морского пути в качестве национальной единой транспортной коммуникации Российской Федерации в Арктике (далее - Северный морской путь).
В соответствии с указанными критериями состав и границы Арктической зоны Российской Федерации, перечень административных и муниципальных образований, территории которых включаются в ее состав, утверждаются Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации.
Под государственной арктической политикой в целях настоящего Федерального закона понимается деятельность органов государственной власти по обеспечению институциональных, организационных и нормативно-правовых условий устойчивого и комплексного развития Арктической зоны Российской Федерации с учетом ее специфического географического положения и значения для геополитических интересов Российской Федерации.
Основными организационно-правовыми механизмами реализации государственной политики в Арктической зоне Российской Федерации, являются стратегические программные документы.
Меры реализации Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, утверждаются в формате Государственной программы Российской Федерации развития Арктической зоны Российской Федерации (далее – Государственная программа). Государственная программа разрабатывается и утверждается Правительством Российской Федерации в соответствии с настоящими федеральным законом и Стратегий.
Законопроект учитывает принятые и реализуемые федеральные и региональные целевые программы, действие которых распространяется на территорию Арктической зоны Российской Федерации. При этом названные выше Стратегия и Государственная программа рассматриваются как основные программные документы реализации государственной политики в Арктической зоне Российской Федерации.
Законопроект определяет порядок взаимодействия и координации принятия решений органами государственной власти субъектов Российской Федерации, территории которых полностью или частично включаются в состав Арктической зоны Российской Федерации, по вопросам реализации мероприятий Стратегии и Государственной программы. Вводятся правовые механизмы, позволяющие включить хозяйственный и культурный потенциал коренных малочисленных народов Севера в процессы устойчивого развития российской Арктики. При этом учитывается, что представители коренных малочисленных народов традиционно обеспечивают территории Арктической зоны Российской Федерации продукцией сельского хозяйства (оленеводство), рыболовства и охоты, культура народов Севера, их навыки в области охраны окружающей среды имеют существенную ценность и представляют интерес для развития образования, этнографического и экологического туризма, осуществления природоохранных мероприятий.
Определяя содержание государственной политики по социально-экономическому развитию Арктической зоны Российской Федерации законопроект исходит из того, что в ее фундаменте должна находиться «стержневая» проблема, разрешение которой формирует новое качественное состояние экономической и социальной сфер. В Арктике такой проблемой является «северное удорожание» в его экстремальной арктической форме, в котором фокусируются практически все проблемы макрорегиона.
Основные факторы «северного удорожания»:
повышенная стоимость трудовых ресурсов, связанная с удорожанием жизнедеятельности, дефицитностью подготовленных кадров, компенсационными выплатами за дискомфортность проживания;
повышенная стоимость основных фондов – так называемое «северное исполнение», и их ускоренный износ;
повышенные энергетические издержки, связанные как с климатической спецификой, так и с повышенными транспортными расходами на доставку;
повышенные инфраструктурные издержки, в том числе повышенные транспортные расходы и расходы на осуществление разного рода коммуникационных трансакций;
повышенные экологические издержки;
повышенные издержки, связанные с социальными обязательствами, неразвитостью коммунальной инфраструктуры.
К этому надо прибавить еще два существенно осложняющих экономическую деятельность фактора, которые технически тоже можно представить через удорожание:
повышенные риски возникновения чрезвычайных ситуаций и затраты на их предотвращение или ликвидацию;
монопрофильность ресурсных производств, генерирующая зависимость бюджетов муниципальных образований от эффективности деятельности одного хозяйствующего субъекта и флюктуаций цен мировых рынков сырья – удорожание бюджетных ресурсов муниципальных образований в связи с повышенным риском потребностей в разного рода заимствованиях.
Соответственно, содержание государственной политики в отношении Арктической зоны России – системное преодоление негативного влияния факторов «северного удорожания» хозяйствования и жизнедеятельности на конкурентоспособность регионов Арктики. Преференции в данной ситуации не создают региональных конкурентных преимуществ, а наоборот выравнивают конкурентную среду, снижая огромный разрыв в специфических региональных издержках между арктическими и более южными регионами страны.
В части мер социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации законопроект в их основу закладывает механизмы развития, которые Правительство разрабатывает для регионов Дальнего Востока и Забайкалья России.
5. Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона
Принятие проекта федерального закона «Об Арктической зоне в Российской Федерации» обеспечивает баланс всей суммы национальных интересов Российской Федерации в Арктике, включая использование Арктической зоны Российской Федерации в качестве стратегической ресурсной базы, решение задач социально-экономического развития страны, реализацию ее транзитного потенциала, защиту Арктики как климатоформирующего региона планеты. Законодательно закрепляются основные принципы международного сотрудничества Российской Федерации с другими приарктическими государствами, обеспечения благоприятного природоохранного режима в Арктической зоне Российской Федерации.
Законопроект формирует правовые и институциональные условия для долгосрочного устойчивого социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации, реализовать дифференцированную государственную политику в Арктической зоне Российской Федерации, будет способствовать развитию социальной и экономической сферы, обеспечению соответствующих гарантий.
Принятие закона об Арктической зоне Российской Федерации обеспечит повышение эффективности использования природноресурсного потенциала арктического региона, устранение инфраструктурных ограничений экономического и социального развития арктических районов страны, включая развитие транспортной системы (обустройство на уровне мировых требований Северного морского пути, формирование инфраструктуры обеспечения трансконтинентальных полярных перелетов, развитие малой авиации), повышение энергонезависимости арктических районов России, усиление социальной защищенности проживающих в них людей.