Жуков М.А.
член Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации

В пятницу 18 января 2019 года Премьер-министр Российской Федерации Д. А. Медведев на встрече с Президентом Российской Федерации В.В. Путиным сделал предложение передать вопросы освоения и развития Арктики в Министерством по развитию Дальнего Востока Российской Федерации и ввести пост первого замминистра Минвостокразвития России по вопросам Арктики. Возможно, ведомство теперь будет именоваться Министерством по развитию Дальнего Востока и Арктической зоны Российской Федерации. В.В. Путин с предложением согласился.
Передача полномочий из Минэкономразвития России в Минвостокразвития России означает прекращение работы над законопроектом «О развитии Арктической зоны Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Будучи вовлеченным в этот процесс по линии Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации, автор в соответствии с неписанным кодексом поведения не выносил в публичное информационное пространство своих оценок законопроекта и хода работы над ним. Но теперь, когда вопрос закрыт, можно подводить неутешительные итоги в назидание будущим разработчикам.
В марте 2018 года отвечающие за законопроект специалисты Минэкономразвития России были приглашены на заседание секции экономического развития Арктической зоны Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации. В этот период осуществлявшие разработку законопроекта бывшие сотрудники Минрегиона России уже покинули Минэкономразвития России. Вновь привлеченные к решению задачи специалисты ведомства сообщили, что имеют поручение доработать и внести в Правительство России разрабатывавшийся их предшественниками законопроект. Внесение в него существенных изменений будет означать изменение концепции и новый законопроект, а такого поручения не давалось. Представленный ими в декабре 2018 года на заседании секции вариант доработанного законопроекта секцией одобрен не был и было рекомендовано более над законопроектом в данной его концепции работу не вести, а разработать и утвердить новую концепцию законопроекта и уже на ее основе разрабатывать соответствующий законопроект.
Нужно отметить, что как разрабатывавшийся в Минрегионе России вариант законопроекта, так и его мало чем отличающийся вариант, разрабатывавшийся командой Минрегиона уже в Минэкономразвития России, писаной концепции не имел (что не соответствует порядку законотворческой деятельности) и ее содержание можно извлечь из анализа текста законопроекта. Логическим центром, смысловой осью законопроекта является управляющая компания, под которую заводятся рычаги управления проектами в опорной зоне, а значит – их ресурсами. Обязательства у участника опорной зоны прописаны, у субъектов федерации прописаны, у управляющей компании – не прописаны. Ответственность управляющей компании перед регионами и хозяйствующими субъектами не зафиксирована и никак не застрахована. Управляющие компании наделены несвойственными им функциями администрирования. Что касается рычагов управления, то инструменты контроля управляющей компании за экономической деятельностью хозяйствующих субъектов в случае, если они получают статус участника опорной зоны, обеспечиваются строгостью положений статьи 7 законопроекта, которая описывает критерии прекращения существования опорной зоны и особенно явственно оттеняют смысловое наполнение второй главы законопроекта. Управляющие компании не только не должны быть логическим центром законопроекта, но и просто не нужны для решаемых задач. Нужен региональный или межрегиональный координационный совет. Органы исполнительной власти регионов справлялись раньше, справятся и теперь.
Описанный подход - результат видения опорных зон как суммы активов, которыми оперирует управляющая компания. Они описываются через взгляд на опорные зоны как на коммерческие компании. Поэтому законопроект сосредоточен на порядке создания, управления и ликвидации опорных зон подобно хозяйствующим субъектам, что к ним не должно быть применяемо. Нужно понимать, что ликвидация означает узаконенную возможность списания средств, распродажи с молотка движимого и недвижимого имущества. Это просто праздник мародера.
Концепция законопроекта слабо корреспондируется с реальностью. Регулирование порядка образования и ликвидации опорных зон не имеет практического смысла. Опорные зоны уже исторически сложились или складываются и фактически уже согласованы. Они – исторически сформировавшаяся практика освоения новых отдаленных, труднодоступных и дискомфортных территорий, концептуализированная еще комиссией Вернадского до начала Первой мировой войны. И в советский, и в постсоветский периоды они были основным инструментом развития в регионах нового хозяйственного освоения, включая Север, Сибирь и Дальний Восток Российской Федерации. Они и должны использоваться на всем этом пространстве. Законопроект же демонстрирует незнание предыстории вопроса и абстрактное восприятие опорных зон, оторванное от реальности. 
Закон об опорных зонах имеет право на существование и нужен как важный элемент пространственного развития регионов нового хозяйственного освоения, регулирующий процесс формирования инфраструктурного каркаса. В Совете Федерации неоднократно на разных уровнях говорилось, что это закон о проектной деятельности и именно в этом виде он должен быть разработан https://arctic-today.ru/index.php/arkticheskoe-zakonodatelstvo/173-zakon-o-proektnoj-deyatelnosti-v-arktike.
На текущий момент все арктические регионы заявили свои опорные зоны, определили их проектное содержание и очертили пространственные границы. В той или иной мере эти зоны уже инфраструктурно обеспечены, но уровень этой обеспеченности везде недостаточен. Степень недостаточности требует описания и обоснования. Задачи по ее восполнению требуют проектирования и экспертирования в рамках программных и проектных мероприятий, что является стандартным предметом деятельности органов государственного управления регионов. 
Опорные зоны потому и опорные, что возникают в стратегически значимых местностях и формируются как долговременные многоцелевые базы освоения, охраны и защиты окружающих пространств. Ликвидация опорной зоны – очень редкий, крайний случай, связанный с потерей огромных объемов трудовых и материальных ресурсов, с утратой мест базирования сил и средств обеспечения безопасности, с переселением населения. Необходимость оставления опорной зоны - неудача планировщиков, профессиональная ошибка управленцев. Такое однажды уже было, когда эвакуировали поселок и арктический порт Нордвик в устье реки Хатанга. Тогда были потеряны большие средства, вложенные в трест Нордвикстрой Главсевморпути. По этому поводу были приняты жесткие кадровые решения и открыты уголовные дела.
В качестве основания ликвидации опорных зон законопроект предусматривает только текущие финансовые показатели. В условиях объявленной нашей стране экономической войны идеализированные представления об экономической эффективности, выражаемой только через текущую прибыльность, об экономике свободных рынков, на которых можно приобрести все необходимое в любой момент времени, окончательно ушли в прошлое. Самообеспечение всеми необходимыми материальными ресурсами является для нашей страны вопросом выживания. Критерии экономической эффективности опорных зон в этих условиях могут и должны иметь также и качественное, натуральное выражение. В результате, законопроект формирует контрпродуктивную, не реализуемую на практике конфигурацию системы отношений в опорной зоне, в рамках которой инвестиционная среда непривлекательна и не дружественна к инвестору, а стимулы обретения хозяйствующими субъектами статуса «участник опорной зоны» отсутствуют.
Фундаментальные проблемы законопроекта заключаются в неверных:
- целеполагании, понимании проблем и противоречий, которые необходимо преодолеть;
- понимании содержания понятия «инструменты развития» и реальной функции опорной зоны;
- восприятии опорных зон через призму коммерческой компании, в связи с чем законопроект сосредоточен на порядке создания, управления и ликвидации опорных зон как хозяйствующих субъектов, что к ним не должно быть применяемо;
- наделении управляющих компаний несвойственными им функциями администрирования как результат видения опорных зон в форме суммы активов, которыми оперирует управляющая компания.
В результате законопроект формирует практически нереализуемую на практике конфигурацию системы отношений в опорной зоне, в рамках которой инвестиционная среда непривлекательна и не дружественна к инвестору, а стимулы обретения хозяйствующими субъектами статуса «участник опорной зоны» отсутствуют. Такая позиция также предопределяет наличие в законопроекте существенных лакун, без заполнения которых он не работает. Попытка полноценно расписать и заполнить эти лакуны неизбежно привела бы к слому концепции и разрушению логики законопроекта. Это было бы безусловно продуктивно, но тогда бы пришлось строить другую логику, а для этого необходимо было хорошо знать и понимать объект государственного управления, чем пришедшая ранее из Минрегиона России команда не обладала.  
Проблема законопроекта заключается не только в том, что его невозможно корректно доработать. Формируемая им конфигурация правоотношений в рамках решения задач развития российской Арктики контрпродуктивна и на практике нереализуема. Необходима принципиально новая концепция федерального закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации». В основу этой концепции должны быть положены сформулированные ясно и полно: решаемые задачи, преодолеваемые противоречия и приоритеты развития российской Арктики как функция общенациональных приоритетов. Их практически нет в интуитивно подразумеваемой, но не сформулированной в формате документа концепции настоящего законопроекта.
В рамках решаемых задач и реализуемых приоритетов необходимо определить статус опорных зон как территорий реализации приоритетов развития, а не инструментов развития. Инструментами развития являются механизмы регулирования экономических процессов. В первую очередь это регулирование влияющих на суммарные издержки налоговых и неналоговых платежей с учетом пространственной и хозяйственной специфики макропроектов.
Как территории реализации приоритетов развития, опорные зоны должны обладать определенными свойствами, которые относительно экономических процессов являются условиями. Инструментами же применительно к ним являются инфраструктурные проекты, корректирующие эти условия. Таким образом, опорные зоны – пространства, в пределах которых реализуются инфраструктурные проекты в целях улучшения условий хозяйствования и жизнедеятельности. При этом хозяйствование – сфера преимущественной ответственности бизнеса, а инфраструктура - сфера преимущественной ответственности государства. Соответственно, развитие опорных зон – преимущественно государственная ответственность, обеспечивающаяся в рамках территориального планирования.
Участие частного бизнеса предполагается в рамках государственно-частного партнерства. В качестве модельного проекта можно указать на проект ПАО «Норильский никель» в Забайкальском крае, в рамках которого железнодорожную магистраль строило государство, а ответвления к промышленным объектам – компания. Процедуры планирования и управления в рамках этого проекта были апробированы и отлажены. Их можно использовать как ориентир с учетом текущих изменений законодательства. В сфере собственно хозяйствования наличествует симметричная ситуация на основе уже частно-государственного партнерства, в рамках которого ведущим инвестором является бизнес и его планы учитываются в документах территориального планирования с учетом приоритетности и операционной очередности.
При данном подходе различение якорных и неякорных бизнес-проектов не имеет существенного значения. Целесообразнее оценка проектов на основе их приоритетности. На уровне региона управляющая компания инфраструктурного развития опорных зон функционально не нужна. Нужен региональный координационный совет.
Секция экономического развития Арктики Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации по результатам рассмотрения законопроекта пришла к заключению о невозможности корректно его доработать в связи с тем, что он мертворожден изначально.