Жуков М.А.

В текстах «Государственная политика по поддержке коренных малочисленных народов Севера Российской Федерации в первой половине ХХ века» и «Государственная политика по поддержке коренных малочисленных народов Севера Российской Федерации в середине ХХ века» была кратко рассмотрена очень сложная и неоднозначная история государственной политики в отношении коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (как малочисленных, так и не являющихся малочисленными - алтайцы и саха-якуты). Карелы, коми и хакасы уже были существенно более модернизированными народами, и сфера их хозяйственной деятельности в основном их числе была более технологически продвинута, нежели традиционные формы традиционного природопользования. 

Несмотря на все ошибки и сложности процесса вовлечения являющихся субъектами традиционного природопользования коренных населения Севера Сибири и Дальнего Востока в современную хозяйственную жизнь модернизированного общества, к 70-м годам ХХ века ситуация в целом стабилизировалась и основная часть представителей коренного населения Севера оказалась адаптированной к экономическому и социальному формату существования. Доходы оленеводов были уже высоки настолько, что когда они приезжали на черноморские курорты, их платежеспособность вызывала удивление и даже мелкие курортные жулики (чаще всего карточные «каталы») обсуждали их как типовых объектов жульничества, которые если и откажутся в карты играть, то хотя бы за общий стол в ресторане заплатят. 

Схожая ситуация была и с охотниками-промысловиками. Добыча пушнины была настолько доходным занятием, пусть физически и технически очень непростой, что в промысловики уходили люди с вполне хороших должностей, включая такие как инструкторы райкомов КПСС, что на окружающих впечатление производило и в общественный дискурс попадало. В 1970-80-е годы, если стаж был подтвержден, пенсия оленевода 1-го класса в совхозе могла достигать 120-160 рублей (с учетом коэффициента), что было сопоставимо с зарплатой молодого специалиста в столице страны. Однако социальная пенсия для тех, кто не был формально занят, оставалась на уровне 20-30 рублей.

Автор текста «Формирование государственной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока: ретроспективный анализ» написал: «…подавляющее большинство информантов из числа коренных малочисленных народов Севера, с которыми автору приходилось работать в рамках различных проектов, выделяют этот период как один из наиболее благополучных в истории своего народа» [1]. Естественно, что экономическое благополучие было не всеобщим, но все активно и эффективно трудившихся в тот период в сферах оленеводства, рыболовства, пушного промысла чувствовали себя экономически вполне неплохо.

В целом деятельность государства в два последние десятилетия существования СССР сохраняло избранное направление. Постановление СМ РСФСР 14.05.1973 № 249 «О материальном обеспечении престарелых граждан, не получающих пенсию» было направлено на поддержку неработающих престарелых граждан из числа народностей Севера, которые занимались добычей пушнины, рыбы для сдачи государству или другими местными промыслами и не получали пенсий. Пособия назначались мужчинам по достижении 60 лет и женщинам — 55 лет. Деятельность постановления распространялась на Бурятскую АССР, Коми АССР, Якутской АССР; Красноярский, Приморский и Хабаровский края; Амурскую, Архангельскую, Иркутскую, Камчатскую, Магаданскую, Мурманскую, Сахалинскую, Томскую, Тюменскую, Читинскую области. Постановление Совмина РСФСР от 13.08.1976 № 448 «О материальном обеспечении престарелых граждан из числа народностей Севера, проживающих в Хабаровском крае» распространило действие постановления на представителей малочисленных этносов, проживающих в Амурском, Нанайском, имени Лазо и Хабаровском районах Хабаровского края. 

Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2612.1973 «О мерах по дальнейшему развитию производительных сил Севера СССР» было направлено на освоение природных ресурсов и развитие экономики северных районов. В целях реализации указанного документа было принято Постановление Совета Министров РСФСР от 04.02.1974 № 72 «О мерах по дальнейшему развитию производительных сил северных районов РСФСР», которое в том числе ставила задачу сохранения и модернизации традиционных отраслей — оленеводства, охоты, рыболовства, звероводства. Для этого выделялись средства на техническое оснащение факторий, зооветеринарное обслуживание, строительство жилья для оленеводов и промысловиков, строительство убойных пунктов, заготовка оленьего мяса и шкур, вывоз продукции к местам потребления, строительство мастерских с целью переработки заготовленных в данных районах пушно-мехового, кожевенного сырья и оленьих шкур. Планировалась организация рейсового воздушного сообщения в северные районы для перевозок рыбы, оленьего мяса, пушнины, мехового и кожевенного сырья, товаров народного потребления.

Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 07.02.1980 № 115 «О мерах по дальнейшему экономическому и социальному развитию районов проживания народностей Севера» - комплексный документ, определивший основные направления государственной политики в отношении коренных народов Севера на десятилетие вперёд. В постановлении отмечались достижения в развитии северных территорий, но также констатировалось, что имеющиеся возможности используются не в полной мере. Комплексное развитие экономики и социальной сферы: предусматривалось улучшение руководства хозяйственным и культурным строительством, а также комплексная застройка населённых пунктов. Развитие ключевых отраслей хозяйства: особое внимание уделялось традиционным занятиям коренных народов: оленеводству, охотничьему, рыбному и зверобойному промыслам. Также намечалось развитие клеточного звероводства, молочного животноводства, птицеводства, свиноводства и тепличного овощеводства. Конкретные меры и поручения:

- укрепление материально-технической базы: ставилась задача укрепить базу оленеводческо-промысловых хозяйств и заготовительных организаций для предотвращения потерь и повышения качества продукции;

- развитие инфраструктуры: в частности, Совету Министров РСФСР было поручено обеспечить строительство нефтебаз общей емкостью 612 тыс. куб. метров;

- учет особенностей уклада жизни: отмечалось, что проекты жилых домов должны разрабатываться с учетом традиционного уклада и условий жизни коренного населения.

В развитие союзного постановления было принято Постановление Совета Министров РСФСР от 20.05.1980 № 260 с аналогичным названием, которое конкретизировало меры на республиканском уровне. Это постановление стало важной вехой, закрепившей курс на комплексное развитие северных территорий и улучшение условий жизни их коренного населения на десятилетие вперед.

В 1982 году на базе научных подразделений СО АН СССР, СО АМН СССР, СО ВАСХНИЛ во исполнение постановления Совета Министров РСФСР была образована региональная межведомственная комиссия по координации комплексных социально-экономических, медико-биологических и лингвистических исследований проблем развития народностей Севера, одной из главных задач которой являлась координация исследовательской деятельности всех научных подразделений, независимо от их ведомственной принадлежности и научного направления. Дальнейшему повышению эффективности исследований и обследований и внедрения их результатов в социальную практику, а также улучшению деятельности самой комиссии послужило принятие Президиумом Совета Министров РСФСР протокольного постановления от 25.04.1985 о дополнительных мерах по упорядочению, координации и повышению эффективности комплексных социально-экономических, медико-биологических и лингвистических исследований проблем развития народностей Севера, в котором регламентировался механизм по упорядочению исследований и обследований, порядок отчетности за выполнение планов, процедура внедрения результатов в практику [3].

Постановление Совета Министров РСФСР от 17.01.1985 № 30 «Об утверждении Положения об отделе по народностям Севера исполнительного комитета краевого, областного Совета народных депутатов». узаконило создание отделов по народностям Севера на уровне краев и областей, где компактно проживали эти народы. Основные задачи отделов включали:

- обеспечение комплексного развития экономики и культуры народностей Севера;

- содействие социально-культурному строительству в автономных округах с учетом национальных особенностей;

- привлечение граждан из числа народностей Севера к управлению государственными делами.

Постановление Совета Министров РСФСР от 07.06.1989 № 182 «О дополнительных мерах по экономическому и социальному развитию районов проживания народностей Севера в 1989–1990 годах» поручило Госплану РСФСР и министерствам выделить дополнительные капитальные вложения, строительные материалы, технику и товары народного потребления для районов проживания народностей Севера. Усиливалось снабжение оленеводческих, охотничье-промысловых хозяйств и рыболовецких колхозов вездеходной техникой, горюче-смазочными материалами, стройматериалами. Планировалось построить дополнительное жильё, школы, больницы, детские сады, объекты культуры в национальных сёлах и посёлках. Обращалось внимание на строительство с учётом национальных традиций и суровых климатических условий. Принимались дополнительные меры по развитию оленеводства, звероводства, охотничьего и рыбного промыслов. Расширялась закупка продукции этих отраслей по повышенным ценам, выделялись дополнительные корма для оленей. Укреплялась материальная база медицинских учреждений, увеличивалось число врачей и среднего медперсонала, особенно стоматологов и педиатров. Расширялся приём представителей народностей Севера в средние специальные и высшие учебные заведения, увеличивалась стипендия. Предусматривались меры по охране окружающей среды в местах традиционного природопользования, рекультивации земель после промышленного освоения. Увеличивались поставки дефицитных товаров (лодочные моторы, ружья, палатки, одежда, продукты питания) в отдалённые районы.

30–31 марта 1990 года в Москве, в Кремлёвском Дворце съездов состоялся Первый Всероссийский съезд малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, открывший новую главу в истории этих народов России. От состояния пассивного объекта государственной опеки начался переход к положению субъекта политической жизни. В период «перестройки и гласности» с одной стороны резко обострились социальные и экономические проблемы коренных народов Севера, связанные: с хищническим промышленным освоением территорий, происходившими экологическими катастрофами в зоне нефтедобычи, особенно а севере Республики Коми и в Ненецком автономном округе (НАО); разрушение традиционного уклада жизни; высоким уровнем безработицы и алкоголизма. Одновременно, появилась возможность открыто говорить об этих проблемах. 

В 1989 году по инициативе представителей интеллигенции как этих народов, так и других народов России, включая государствообразующий русский народ, началась подготовка к съезду, задачей которого являлась консолидация наиболее профессионально подготовленных и политически активных представителей коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в единую общественную организацию, способную представлять и отстаивать интересы этих народов в непосредственном взаимодействии с системой государственного управления страны (история формирования термина «коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока» - КМНС как научного и политического понятия рассмотрена нами в статье «Коренность» как содержательное понятие нормативных правовых актов» в Журнале российского права [2]).

В работе оргкомитета съезда принимали участие: ассоциация «За спасение Югры» (Ханты-Мансийский автономный округ), созданная по инициатива народного депутата СССР, члена Комиссии по национальной политике и межнациональным отношениям Совета национальностей Верховного Совета СССР (в последующем - государственного советника Российской Федерации III класса, Президента Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ) писателя ханта Еремея Даниловича Айпина; ассоциации «Ямал — потомкам» (Ямало-Ненецкий автономный округ), другие региональные ассоциации, которые избрали для участия в съезде 341 депутата. Председателем оргкомитета съезда был нивх Чунер Михайлович Таксами — советский и российский этнограф, учёный-северовед. Среди центральных фигур оргкомитета были нивхский писатель Владимир Михайлович Санги; эвенкийский учёный, ставший известным политиком Алитет Николаевич Немтушкин; нанайка, народный депутат СССР, научный сотрудник Института истории, археологии и этнографии Дальневосточного отделения АН СССР Евдокия Александровна Гаер; чукчанка, поэтесса Антонина Кымытваль.

В работе съезда участвовали делегаты от 26 коренных малочисленных народов. На съезде присутствовали: Президент СССР М. С. Горбачев, Председатель Верховного Совета СССР А. И. Лукьянов, Председатель палаты Национальностей Верховного Совета СССР P. Н. Нишанов, Председатель Совета Министров СССР Н. И. Рыжков, другие государственные деятели, ученые и журналисты. Открыл съезд Председатель президиума Верховного Совета РСФСР В. И. Воротников с приветствием съезду выступил М. С. Горбачев. 

В докладе Ч. М. Таксами были поставлены наиболее важные вопросы дальнейшего существования народов Севера - отсутствие научно обоснованных программ экономического развития Севера, непродуманное экстенсивное его промышленное освоение, ухудшении экологической обстановки и упадок традиционных отраслей хозяйства обеднение национальных культур и языков. В качестве одной из первоочередных задач было указано обеспечение представительства коренного населения Севера в Советах - введение квоты депутатских мест для представителей всех этнических групп. Было заявлено о важность разработки положения «О зоне приоритетного природопользования народов Севера», введении механизмов доступа к распоряжению его ресурсами в рамках территорий Советов, необходимости развития традиционных отраслей хозяйства, в том числе и переработки сырья на месте, развития малых семейно-родственных трудовых коллективов, аренды, кооперации, восстановления заброшенных в процессе сселения и оседания сел и деревень. Для развития национальных культур и языков предлагалось создание культурных и исторических центров в местах компактного проживания народов Севера, преподавание родных языков в школе, создание национальных малокомплектных школ, издательской базы и национальных редакций, выпускающих учебники, пособия, литературу на родных языках.

Председатель Госплана РСФСР А. А. Хомяков рассказал о Комплексной программе дальнейшего развития экономики и культуры народов Севера до 2005 года, разработанной Госпланом СССР и Советом Министров РСФСР как мера социальной защиты и помощи коренному населению. Ее проект обсуждался в 1989 году на учредительных съездах региональных ассоциаций и замечания были учтены. Докладчик отметил, что в программе учтена связь между промышленным освоением, сохранением природной среды как главного условия существования народов Севера и традиционным укладом жизни. Комплексная программа рассчитана на развитие населенных пунктов, где проживают коренные народы Севера, а не районов Севера вообще, как это было ранее; предусматривает разработку долгосрочной программы охраны природы и рационального природопользования на Севере, положения «О зоне приоритетного природопользования народов Севера» с законодательными ограничениями на различные виды хозяйственной деятельности, научно обоснованной программы развития полуостровов Ямал и Гыданский, а также в целом Ямало-Ненецкого автономного округа. Среди множества мероприятий по реализации программы следует выделить подпрограмму «Здоровье народностей Севера» Комплексная программа сохраняла патерналистский подход, но содержала множество нереализуемых планов, (например, обеспечение каждой семьи отдельной квартирой или благоустроенным домом), что было неосуществимо по причине отсутствия необходимых ресурсов и кадров. Необходимо отметить, что среди выступавших были представители этнических групп народов, не являющихся малочисленными - северных якутов и русских старожилов, также ведущих традиционный для народов Севера образ жизни.

Съезд учредил Ассоциацию народов Севера СССР (в последующем Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации - АКМНСС и ДВ РФ) и принял Декларацию, которая призывала все народы Севера объединиться под эгидой ассоциации. Главой Ассоциации был избран Владимир Михайлович Санги.

В 1990 году Елогуйский комплексный заказник республиканского значения площадью 747,6 тыс. га, созданный 10.03.1987 как участок биосферного полигона Государственного природного биосферного заповедника «Центральносибирский», был трансформирован в государственный эколого-этнографический заказник и в его задачи было включено сохранение традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера. Заказник стал первой территорий традиционного природопользования в стране, изначально проектируемой с учетом потребности кетов и селькупов пос. Елогуй в охране и условиях доступа к природным ресурсам, необходимым для ведения традиционного образа жизни [4].

В августе 1990 года на основании Закона РСФСР от 14.07.1990 № 101-I «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР» был образован Государственный комитет РСФСР по социально-экономическому развитию Севера (Госкомсевер РСФСР). Постановлением Верховного Совета РСФСР от 11.10.1990 первым председателем комитета был утвержден Евгений Борисович Комаров (с 07.11.1991 - глава администрации Мурманской области). Постановление Верховного Совета РСФСР от 27.12.1990 № 615 «Вопросы Государственного комитета РСФСР по социально-экономическому развитию Севера» юридически оформило создание комитета как республиканского органа государственного управления, определило его основные задачи и функции, возложило на него формирование и проведение единой социально-экономической политики развития Севера.

Госкомсевер был образован на волне политических и экономических реформ начала 1990-х годов и заменил собой отдел по делам малочисленных народов в аппарате правительства РСФСР. Задача Госкомсевера РСФСР - разработка и реализация государственной политики, направленной на развитие арктических и северных территорий и поддержку коренных малочисленных народов в новых экономических условиях. 

Закон РСФСР от 20.10.1990 № 340-1 «О государственных пенсиях в РСФСР» установил минимальные и максимальные размеры пенсий - минимальная пенсия равнялась прожиточному минимуму. Был введен механизм индексации пенсионных выплат и введены социальные пенсии. Все это должно было обеспечивать относительно достойный уровень жизни пенсионеров. Одновременно были отменены персональные пенсии.

6—7 мая 1991 года в Москве состоялся I съезд народных депутатов — представителей малочисленных народов Севера, что стало следующим шагом консолидации коренных народов и создании института для защиты их прав. В работе съезда приняли участие 119 делегатов — от депутатов Верховного Совета СССР и РСФСР до депутатов поселковых и сельских Советов. В работе съезда участвовали: председатель Палаты национальностей Верховного Совета СССР Рафик Нишанович Нишанов, председатель Палаты национальностей Верховного Совета РСФСР Рамазан Гаджимурадович Абдулатипов (который зачитал телеграмму-приветствие от Верховного Совета РСФСР и от Бориса Николаевича Ельцина), министр геологии СССР Григорий Аркадьевич Габриелянц, министр природопользования и охраны окружающей среды СССР Николай Николаевич Воронцов. В качестве гостей на съезде присутствовали научные сотрудники Института этнологии и антропологии и Института социальных исследований АН СССР.

В программном докладе депутата Владимира Михайловича Етылена (народный депутат СССР от Чукотского национально-территориального избирательного округа) главной целью совместной работы было названо содействие становлению народов Севера как «действительных субъектов собственного экономического и социального развития», а не просто «объектов благотворительности» государства. 

В выступлении министр природопользования и охраны окружающей среды СССР H. Н. Воронцова кратко охарактеризовал положение с заповедниками, отметив, что их количество у нас явно недостаточно и в этом отношении мы очень отстаем от других стран. Так, в РСФСР в зоне тундры и лесотундры заповедники составляют всего 1 % территории, тогда как, например, на Аляске — свыше 15%. Воронцов согласился с тем, что нужно создавать зоны этнического природопользования, причем таким образом, чтобы местные Советы не могли бы перепродавать эти территории. Из его выступления создалось впечатление о возможности совместной деятельности министерства и Ассамблеи в этом направлении.

Главным итогом съезда стало решение о создании Депутатской Ассамблеи малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Этот орган задумывался как своеобразный «парламент народов Севера». Председателем Ассамблеи был избран Еремей Данилович Айпин. Его заместителями стали Евдокия Александровна Гаер, Андрей Васильевич Кривошапкин (Народный писатель Республики Саха (Якутия) и Семен Яковлевич Пальчин (Президент Союза оленеводов Красноярского края). 

Были приняты основные документы, определяющие деятельность Ассамблеи — Статус, Программа и Устав. В Статусе указывается, что депутатская Ассамблея малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока является контрольным и координационным органом народных депутатов всех уровней, представляющих народы Севера. Ассамблея строит свою работу на основании данного Статуса и решений Съезда в полном соответствии с законами СССР, сотрудничает с Ассоциацией малочисленных народов Севера СССР, государственными и общественными организациями, в том числе и международными. Решение съезда было одобрено Постановлением Президиум Верховного Совета РСФСР от 08.07.1991, официально одобрившим образование Депутатской Ассамблеи.

Список литературы

1. Виноградова С. Н. Формирование государственной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока: ретроспективный анализ. // Труды Кольского научного центра РАН. – 2010. – № 2. – С. 127–139.

2. Жуков М.А. «Коренность» как содержательное понятие нормативных правовых актов» // Журнал российского права. - 2009. - № 6. - С. 123-131

3. Кудашкин В.А. Советская наука и решение проблем коренных малочисленных народов РСФСР (1985–1991) // Проблемы социально-экономического развития Сибири. 2024. № 1 с. 97-101.

4. Сыроечковский Е.Е., Рогачева Э.В., Большаков Н.Н., Жуков М.А., Кюков К.Б., Куваев В.Б., Куваев А.В., Панаиотиди А.И., Роденков А.Н., Сапогов А.В., Телеснина В.М., Щербина С.С., Янковская И.Н. Центральносибирский заповедник. В кн. Заповедники Сибири. Т.II. М.: ЛОГАТА, 2000. - 320 с.