Участники парламентских слушаний, состоявшихся 16 мая 2014 года в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, отмечают, что правовой основой для образования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера служат Указ Президента Российской Федерации от 22 апреля 1992 года № 397 "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера",
определивший территории традиционного природопользования как неотъемлемое достояние указанных народов, не подлежащих без их согласия отчуждению под промышленное освоение, и Федеральный закон от 7 мая 2001 года № 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (далее – Федеральный закон о территориях традиционного природопользования), которым территории традиционного природопользования отнесены к особо охраняемым природным территориям федерального, регионального и местного значения.
В соответствии с указанным Федеральным законом в ряде субъектов Российской Федерации (Республика Саха (Якутия), Хабаровский край, Амурская область, Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа) приняты региональные законы о территориях традиционного природопользования и только в отдельных регионах образованы территории традиционного природопользования регионального (Хабаровский край, Ханты-Мансийский автономный округ) и местного значения (Республика Алтай, Томская область). Всего образовано и функционирует около 500 территорий традиционного природопользования, из них 478 – в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре.
Однако практика образования территорий традиционного природопользования со статусом особо охраняемых природных территорий широкого распространения не получила. Прежде всего, из-за необходимости перевода земельных участков из одной категории земель в категорию земель особо охраняемых природных территорий с последующим выведением их из хозяйственного оборота.
Кроме того, несогласованность положений Федерального закона о территориях традиционного природопользования с нормой Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающей утверждение границ территорий традиционного природопользования Правительством Российской Федерации, создает дополнительные препятствия юридического оформления образуемых территорий традиционного природопользования регионального и местного значения.
Практика показала, что включение лесных земель первой категории в границы территорий традиционного природопользования регионального и местного значения затруднительно без соответствующих полномочий по управлению федеральной собственностью. А образование на этих землях территорий традиционного природопользования федерального значения невозможно по причине отсутствия соответствующего положения, утвержденного Правительством Российской Федерации. Поэтому до сегодняшнего дня не образовано ни одной территории традиционного природопользования федерального значения.
Принимаемые в последующие годы федеральные законы в сфере охоты, рыболовства, лесного и градостроительного законодательства не учитывали положения Федерального закона о территориях традиционного природопользования, в связи с чем земельные участки из состава планируемых ранее территорий традиционного природопользования в виде охотничьих угодий и рыбопромысловых участков в соответствии с отраслевыми законами передавались и продолжают передаваться по итогам конкурсов и аукционов в долгосрочную аренду предпринимателям для коммерческого использования.
Федеральным законом от 28 декабря 2013года № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» территории традиционного природопользования исключены из особо охраняемых природных территорий и переведены в категорию особо охраняемых территорий.
Принятие указанного закона лишило территории традиционного природопользования правовой защиты, установленной Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях". Вместе с тем внесённые изменения позволяют создавать территории традиционного природопользования и на землях иных категорий, выделяя в границах территорий традиционного природопользования функциональные зоны и устанавливая для таких зон дифференцированный правовой режим защиты. Для этого необходимо внести соответствующие изменения в Федеральный закон о территориях традиционного природопользования в части функционального зонирования и регламентации особенностей правового режима территорий традиционного природопользования как особо охраняемых территорий.
Следует также учитывать, что на правовое регулирование территорий традиционного природопользования негативное влияние может оказать принятие проекта федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» , предусматривающего признание утратившими силу главы XVI-XVIII Земельного кодекса Российской Федерации, включая ст. 94 (особо охраняемые территории) и ст. 97 (территории традиционного природопользования).
В связи с этим участники парламентских слушаний отмечают необходимость доработки указанного проекта федерального закона в части установления территориальной зоны территорий традиционного природопользования с возможностью их образования на всех видах территориальных зон в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и осуществление корреляции указанных положений с проектируемыми изменениями в Федеральный закон о территориях традиционного природопользования.
Рассматривая проблемы и перспективы совершенствования законодательства о территориях традиционного природопользования следует учитывать многочисленные и связанные между собой проблемы коренных малочисленных народов в смежных отраслях законодательства (охота, рыболовство, охрана окружающей среды, земельное, лесное и т.д.), разрешение которых во многом зависит от урегулирования отношений в сфере территорий традиционного природопользования.
Участники парламентских слушаний считают, что в настоящее время необходимо активизировать деятельность федеральных органов государственной власти по совершенствованию законодательства о правах коренных малочисленных народов в целом. При этом разработка законопроекта о территориях традиционного природопользования должна осуществляться с учетом следующих концептуальных положений:
а) территории традиционного природопользования – особо охраняемые территории, особенности правового режима которых регламентированы в Федеральном законе о территориях традиционного природопользования;
б) территории традиционного природопользования могут быть образованы на землях различных категорий;
в) в границах территорий традиционного природопользования устанавливается функциональное зонирование, позволяющее вводить дифференцированный правовой режим от заповедного в отдельных зонах до рекреационного в других;
г) субъекты традиционного природопользования и органы местного самоуправления являются участниками процессов разработки и согласования правового режима охраны и использования земельных участков и природных ресурсов в границах территорий традиционного природопользования, определения и согласования границ образуемых территорий традиционного природопользования;
д) установление правового режима территорий традиционного природопользования на землях различных категорий не требует перевода земель из одной категории в другую, смены собственника или пользователя земельного участка;
е) предоставление в пользование земельных участков и природных ресурсов в границах территорий традиционного природопользования осуществляется в соответствии с действующим законодательством с учетом правового режима ограничений хозяйственной деятельности, предусмотренного для той или иной функциональной зоны;
ж) государственный контроль за соблюдением правового режима территорий традиционного природопользования обеспечивается уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, а также исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальный контроль осуществляется органами местного самоуправления;
з) решение об образовании территорий традиционного природопользования и установлении их границ принимает Правительство Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в переделах своей компетенции.
Исходя из вышеизложенного, участники парламентских слушаний рекомендуют:
1. Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:
1) активизировать разработку проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» с учетом предложений участников парламентских слушаний по концептуальным положениям законопроекта;
2) рассмотреть вопрос о возможности создания Временной комиссии Совета Федерации по вопросам совершенствования законодательства о правах коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, в компетенции которой в том числе предусмотреть подготовку ежегодного доклада о состоянии законодательства в сфере защиты прав коренных малочисленных народов;
2. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
1) ускорить рассмотрение проектов федеральных законов:
№ 217488-5 "О внесении изменений в статью 24 Земельного кодекса Российской Федерации, в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и в статью 10 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в части предоставления находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в безвозмездное срочное пользование лицам, относящимся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, и их общинам;
№ 400210-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в части унификации терминологии, касающейся коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;
№ 42057-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части дополнения и уточнения понятийного аппарата, определения порядка отнесения граждан Российской Федерации к коренным малочисленным народам Российской Федерации.
2) доработать проект федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» в целях установления территориальной зоны территорий традиционного природопользования с возможностью их образования на всех видах территориальных зон в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов;
3. Правительству Российской Федерации:
1) ускорить разработку и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» в части регулирования отношений в области традиционного рыболовства;
2) поручить соответствующим федеральным органам исполнительной власти разработать проект федерального закона о внесении в отдельные законодательные акты Российской Федерации изменений в части обеспечения приоритетного доступа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, их общин и иных объединений к охотничьим угодьям и к охотничьим животным в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации ;
3) внести изменения в план мероприятий по реализации в 2012–2015 годах Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2012 года № 1906-р, в части дополнения указанного плана разделом «Совершенствование нормативной правовой базы», с включением в него мероприятий по разработке первоочередных проектов законодательных и нормативных правовых актов по правам коренных малочисленных народов;
4) принять меры по восстановлению ведения государственного статистического учета коренных малочисленных народов в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
5) привести в соответствие наименования видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 года № 631-р, и видов экономической деятельности, закрепленных в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности.
4. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера. Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации:
включить в программы территориального планирования субъектов Российской Федерации территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Председатель Комитета С.М. КИРИЧУК