М.А. Жуков, ВНКЦ «Север» Минэкономразвития России

Вестник Якутского государственного университета им. М.К. Амосова. 2007. Том 4, № 3, С. 89-96.

В предыдущем номере журнала рассмотрены проблемы правового регулирования традиционного природопользования в республиканском и федеральном законодательстве.

Анализ положений Федерального закона от 7 мая 2001 года № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» [1], проиллюстрировал тот факт, что федеральный закон практически не работает не в силу злой воли Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а в силу его технической неисполнимости. Приведенные аргументы наглядно демонстрируют, с какими трудностями должны сталкиваться законодатели в регионах и органы государственного управления всех уровней при попытке реализовать на практике его положения.

В настоящей статье рассматриваются попытки совершенствования Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» и наработанный в ходе их опыт.

1. Законопроект о внесении изменений и дополнений в действующую редакцию Федерального закона

Необходимость внесения в действующий Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» целого ряда изменений нашла свое отражение в рекомендациях осуществить переработку указанного закона, данных Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления [2]. Рабочей группой названной Комиссии при тесном взаимодействии с АКМНС был разработан законопроект, предусматривавший внесение в действующий закон изменений и дополнений, т.е. не предполагающий изменения его концепции. Как и действующий федеральный закон, законопроект предусматривал регулирование правоотношений на территориях традиционного природопользования, в том числе и нормами обычного права, никак не раскрывая, с помощью каких механизмов это может быть реализовано на практике. Как было показано в работе «Проблемы правового регулирования традиционного природопользования в республиканском и федеральном законодательстве» [3], одновременное действие на одной территории двух или нескольких не стыкуемых правовых систем неизбежно приведет к правовой неразберихе и фактически блокирует какую-либо деятельность в пределах территорий традиционного природопользования.

Как и в действующем федеральном законе, реальными субъектами традиционного природопользования рассматривались только представители малочисленных народов Севера, но они могли реализовывать свои права субъектов традиционного природопользования только в качестве членов общин коренных малочисленных народов Севера. Нужно учесть, что собственно родовые общины у коренных малочисленных народов Севера в классическом содержании этого понятия после 70 лет советской власти практически исчезли. Чаще всего реально существуют соседские общины, на основе которых создаются бригады, артели, иные формы коллективного ведения хозяйственной деятельности. В этой ситуации рядовые участники коллективных хозяйств, существующих в правовой форме общины, окажутся в зависимости от ее лидеров и руководителей, так как выход из общины будет автоматически означать практическую невозможность заниматься традиционным природопользованием.

Были в законопроекте и новеллы, главная из которых - упразднение разделения территорий традиционного природопользования на три категории: федерального значения, регионального значения, и местного значения. В соответствии с другой, получателем экологических платежей и штрафов на территориях традиционного природопользования должно было быть не государство, а непосредственно представители коренных малочисленных народов Севера, что противоречит основам налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации. Правовой режим использования и охраны земель и иных природных ресурсов территорий традиционного природопользования предлагалось обосновывать мотивированными заключениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления городских и сельских поселений и муниципальных районов, а также общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей, что явно недостаточно. Согласно существующей правовой практике режимы такого рода устанавливаются по результатам соответствующих проектно-устроительных работ.

Как и в случае действующего федерального закона, идеология законопроекта строилась на ряде не вполне верных представлений о существе проблем традиционного природопользования. Одно из них – мнение, что корень проблем традиционного природопользования – вопрос о земельных отношениях и собственности на землю. Поэтому главное содержание Законопроекта – вопросы предоставления общинам земельных участков, регулирования земельных отношений и оборота земельных участков в составе территорий традиционного природопользования. При этом в законопроекте не определялось, на каком титульном праве будет осуществляться предоставление общинам коренных малочисленных народов Севера земельных участков. Кроме того, законопроект предусматривал сохранение таких оборотов речи, из которых вытекает, что земли предоставляются коренным малочисленным народам, как таковым. Однако собственно народы (этносы) в действующей правовой системе не могут выступать в качестве субъектов хозяйственных, имущественных или земельных отношений. Таковыми в российском законодательстве являются граждане, их объединения, население конкретных территорий, регионов и страны в целом.

По существу, это был законопроект не о территориях, а о землях традиционного природопользования. Однако коренному населению реально нужно не право собственности на земельные участки (из собственности вытекает и право оборота, без которого она не имеет смысла), а право гарантированного доступа к ресурсам традиционного природопользования, расположенным на определенных территориях. Свойства земли как таковой в традиционном природопользовании непосредственно не используются. Более того, обычаи коренных народов не предусматривают частной собственности на землю и оборота земельных участков. Согласно традиционной культуре, не земля принадлежит человеку, а человек – земле. Земля и ее плоды созданы Богом и принадлежат всем людям. Даже добыча охотника и рыбака не принадлежит только ему – он обязан ею поделиться и не только со своими родственниками или соплеменниками. Когда автор настоящей статьи жил и работал среди коренного населения, эти правила распространялись и на него – он делился всем и с ним делились всем.

Другим заблуждением относительно характера проблем традиционного природопользования является мнение о принципиальной несовместимости традиционного природопользования с индустриальными формами хозяйственной деятельности, основывающееся на устаревших представлениях периода примитивного технического оснащения ресурсодобывающих отраслей и на опыте социалистического хозяйствования, когда роста производства добивались любой ценой, игнорирую интересы всех групп населения. Такая позиция подразумевает регулирование прав традиционных природопользователей и иных хозяйствующих субъектов путем их взаимного исключения, создание особых резерватов и ведет с одной стороны к невозможности распространить режим территорий традиционного природопользования на все территории, на которых реально осуществляется традиционное природопользование, а с другой стороны – к невозможности осуществлять поиск, разведку, добычу и транспортировку полезных ископаемых на территориях, получивших статус территорий традиционного природопользования.

В качестве правового механизма в законопроекте использовался перечень исключенных видов деятельности, куда в частности входили: «строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием территорий традиционного природопользования».
Данный перечень кроме всего прочего ставил под вопрос подведение к поселкам электроснабжения, связи, воды, их газификации, где позволяют условия. Затруднительно было бы даже перемещение между поселками, так как исключалось строительство дорог, а также движение и стоянка механических транспортных средств, не связанных с функционированием территорий традиционного природопользования. Если учесть, что население практически всех поселков Севера, Сибири и Дальнего Востока многонационально, и далеко не все их жители связаны с традиционным природопользованием, то при буквальном исполнении данных норм перемещаться вне поселков они могли бы только пешком, на упряжных животных или по воздуху.

Одним из следствий законодательного закрепления исключенных видов хозяйственной деятельности является необходимость для их осуществления производить изъятие из территорий традиционного природопользования соответствующих земельных участков. Однако законопроект предусматривал образование территорий традиционного природопользования путем принятия федеральных законов. Это означало, что и изъятие земельных участков необходимо осуществлять также федеральными законами, даже если речь будет идти о 100 метрах дороги, не говоря уже о просеках, ЛЭП, трубопроводах или промышленных объектах. Совершенно очевидно, что ни один хозяйствующий субъект не станет даже думать о какой-либо хозяйственной деятельности, если для этого необходимо принятие федеральных законов. Он просто переместит свою деятельность в те регионы (или страны), где это не требуется. Всякое хозяйствование (кроме собственно традиционного природопользования) в пределах территорий традиционного природопользования будет остановлено.

В связи со сказанным возникает два вопроса:

• каковы размеры территорий, о которых идет речь?
• что это даст непосредственно представителям коренного населения?

Ответ на первый вопрос достаточно очевиден. Статус территорий традиционного природопользования должны получить все территории, на которых реально осуществляется традиционное природопользование. Более того, численность некоторых малочисленных народов (например – ненцев) в последние годы растет, а численность других народов рано или поздно начнет расти, и подрастающему поколению потребуются дополнительные угодья. Не предоставлять угодья с правовой точки зрения невозможно вне зависимости от наличия в их недрах минеральных ресурсов или уже ведущейся их добычи. В соответствии с Конституцией Российской Федерации право на ведение традиционного природопользования для связанных с данной сферой хозяйственной деятельности лиц относится к основным неотъемлемым и непосредственно действующим правам, и если оно ведется на какой-либо территории – оно должно быть признаваемо законным и соответствующим образом оформлено.

Что касается размеров территорий, на которых реально осуществляется традиционное природопользование или оно может быть восстановлено в ближайшее время, то они достаточно велики. Так в двух наших основных нефтедобывающих регионах, расположенных преимущественно в тундровой зоне – Ненецком и Ямало-Ненецком автономных округах оленьи пастбища занимают соответственно около 75% и около 63% площади вышеназванных округов. Причем, свободных пастбищ нет, и местами испытывается их острая нехватка. А если учесть площади охотничьих угодий и внутренних рыбопромысловых водоемов, то территории традиционного природопользования можно минимально оценить в 82% и 67% от территории соответствующих округов. В Ханты-Мансийском АО около 40% территорий лицензионных участков совмещаются с зарегистрированными территориями традиционного природопользования всех организационно-правовых форм. И это в ситуации, когда в силу законодательных проблем процесс оформления территорий традиционного природопользования очень существенно тормозится и далек от своего завершения.

С точки зрения здравого смысла закрепление за указанными пространствами статуса территорий традиционного природопользования вовсе не требует прекращения на них поиска, разведки и добычи нефти и газа. Как показывает мировой, а местами и отечественный опыт, при желании и соответствующих усилиях эти сферы хозяйственной деятельности вполне совместимы. Дело в том, что специфика добычи минерального сырья на Севере и в Арктике такова, что для данного вида хозяйственной деятельности необходимо выделять относительно небольшие земельные участки, пространственно распределенные среди обширных пространств. Так, в Ямало-Ненецком АО (где добывается около 90% газа страны) при общей площади оленьих пастбищ 49 019 822 га в соответствии с земельной статистикой на 2002 г. под развитие ТЭК изъято всего 4 111 га пастбищ, что составляет 0,008% от их общей площади.

В случае применения современных технологий, соблюдения экологических и дисциплинарных требований, добыча минерального сырья практически не мешает традиционному природопользованию даже на ближайших к объектам ТЭК участках. Для растительности и животного мира водоемов важно соблюдение чистоты и недопущение браконьерских действий. Для животных критичным является наличие или отсутствие преследования. Сами по себе звуки или даже запахи отпугивающи только своей связью с преследующими людьми. Это хорошо видно на примере перелетных птиц. Они в массе посещают крупные города, их внутренние водоемы. Люди, собаки, непрерывный рев множества машин, городской смог, исключительно грязная вода с нефтепродуктами и прочими дурно пахнущими ингредиентами – тем не менее не только в массах прилетающие утки, но и более осторожные гуси, и даже лебеди не боятся появляться в городах. Но в сельской местности эти же птицы уже вести себя так не будут. Они твердо знают, где на них охотятся, а где нет. Также обстоит дело в городах с лосями, косулями, лисами, енотовидными собаками, куньими, беличьими. Также обстоит дело и с северными оленями на Аляске, где дикие стада не просто спокойно пересекают линейные сооружения, но и территории компрессорных станций и других наполненных людьми объектов трубопроводной системы.

Что касается интересов коренного населения, то образование территорий традиционного природопользования в форме особо охраняемых природных территорий и уж тем более федеральными законами не столько их защитит, сколько сделает создание этих территорий проблематичным ввиду процедурных сложностей. Наиболее вероятным эффектом станет лишь очередной управленческий тромб. Если говорить о преследуемой цели полного прекращения в районах проживания коренного населения хозяйственной деятельности нетрадиционного характера, то после ее достижения быстрый экономический прогресс сферы традиционного природопользования вызывает очень большие сомнения, и к этому есть достаточно веские основания. Дело в том, что никуда не исчезнет само время – XXI век и рыночные условия хозяйствования. Время обуславливает новые запросы, новые проблемы, новые стандарты жизни и стремления людей. Условия рынка диктуют жесткую конкуренцию и очень высокие требования к свойствам производимой продукции. Множество достаточно адаптированных к современным условиям народов и стран не успевают за темпами развития технологий и конкуренции эпохи глобализации, и оказываются на грани экономической состоятельности. Очень сомнительно, что представители коренных народов смогут войти в современную экономику, опираясь только на собственные ресурсы.

Ахиллесовой пятой традиционного природопользования в нынешних условиях является то обстоятельство, что оно не несет в себе опыта современных рыночных отношений и опирается на достаточно ограниченные природные ресурсы. Стараниями СМИ в обществе укоренилось представление об изобилующих рыбой, птицей и зверем обширных пространствах тайги и тундры. Правдой являются только обширные пространства. Природа Севера и Арктики в основном бедна и скупа, ресурсы ее очень легко подорвать. Биопродуктивность в пересчете на единицу площади здесь существенно ниже, чем в южных регионах.

Не только преимущественная ограниченность биологических ресурсов Севера определяет ограниченность возможностей повышения благосостояния семей северян (а они, особенно женщины, дети, молодежь, остро чувствуют несоответствие их домашнего обихода, их возможностей уровню жизни окружающего мира, и стремятся к современным жизненным стандартам, а не к быту эпохи начала железного века). Надо не только произвести достаточное количество продукции, но еще и продать ее. В социалистическом хозяйстве функцию организации сбора и переработки продукции традиционного природопользования, а также встречного товарообмена брало на себя государство, зачастую дотируя производство. После его ухода из сферы хозяйственной деятельности в большинстве регионов произошел полный развал традиционного хозяйства. Его продукцию невозможно было продать в необходимых количествах и за приемлемую цену из-за низкой степени переработанности и огромных транспортных издержек на ее доставку к основным потребительским рынкам.

В этих условиях лучше всего традиционное хозяйство сохранилось не там, где оно было предоставлено самому себе, а в эпицентрах активной добычи наиболее рентабельных минеральных ресурсов. Именно в пересеченных дорогами и трубопроводами, истыканных буровыми вышками тундрах Ненецкого и Ямало-Ненецкого АО оленеводство не только сохранило свои объемы производства, но и увеличило их. Во всех остальных местах оленеводство пережило сильнейший удар, и лишь теперь с большим трудом восстанавливается. А ведь чукчи, якуты или эвенки совсем недавно были ничуть не менее энергичными оленеводами, чем ненцы или коми.

Несомненно, отношения нефтяников и оленеводов Ненецкого и Ямало-Ненецкого автономных округов еще далеки от полной гармонии и случается всякое. Но факт в целом лучшего состояния сферы традиционного природопользования в регионах интенсивного промышленного освоения остается фактом. В ряде случаев представители коренного населения связывают свое благополучие не с уходом, а с приходом геологов. Например, когда сейсморазведочная партия № 9 Югорской геофизической экспедиции закончила в Сургутском районе работы в окрестностях бывшего поселка Верхний Лямин, местный житель - потерявший ногу инвалид, имеющий на содержание семью и жену умершего соседа - сказал начальнику сейсмопартии Вагапову: «Куда ты едешь, скажи – мы снимемся и поедем следом. Как я буду жить без вашей помощи?». Главная причина лучшего положения традиционного природопользования в зонах интенсивного промышленного освоения объясняется тем обстоятельством, что зоны совмещения различных хозяйствующих систем особенно благоприятны для экономического взаимодействия, активизирующего, в том числе, встречные товаропотоки. Так, на средства федерального бюджета на всех территориях проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока построено 12 факторий. Только в Ханты-Мансийском округе на средства нефтедобывающих компаний организовано более 50 факторий.

К сожалению не всегда эти ожидания оправдываются, возникают новые очаги конфликтов, как это происходит на Сахалине, в ряде других регионов. В основе конфликтов чаще всего лежит не принципиальная несовместимость разных видов хозяйственной деятельности, а заурядная попытка экономить за счет пренебрежения интересами другой стороны. Экономия эта со временем может дорого обойтись компаниям, но соответствующая культура экономической деятельности у нас еще только вырабатывается.

2. Проект новой редакции Федерального закона

Не прошедший процедуры межведомственного согласования проект рабочей группы стимулировал работу Минэкономразвития России над собственным проектом, но уже не внесения изменений и дополнений, а принципиально новой редакции Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», основывающейся на новой концепции законодательного регулирования традиционного природопользования.

2.1. Формулировка проблемы разработчиками законопроекта

Промышленное освоение районов проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации ведет к:
- сокращению ресурсной базы традиционного природопользования;
- затруднению доступа к ресурсам традиционного природопользования;
- форсированным изменениям социально-экономической среды, установлению новых норм поведения, стандартов экономических и гражданских отношений, к которым представители коренного населения оказались неадаптированными в силу того, что изменения происходят слишком быстро, а традиционное природопользование не несет в себе опыта современных рыночных отношений и строится на иных началах.
Необходимо выработать эффективные механизмы, обеспечивающие сохранение ресурсов традиционного природопользования и гарантирующие доступ к ним представителей коренного населения Севера, Сибири и Дальнего Востока, обеспечить условия гармоничного встраивания традиционного хозяйства в хозяйственную систему страны.

2.2. Основные задачи и способ их решения

Защита прав представителей коренного населения на занятие традиционным природопользованием требует решения следующих задач:
- сохранения и восстановления ресурсной базы традиционного природопользования, в том числе в регионах нового промышленного освоения;
- обеспечения гарантированного доступа представителей коренного населения Севера, Сибири и Дальнего Востока к ресурсам традиционного природопользования;
- эффективной, но не форсируемой искусственно адаптации представителей коренного населения к хозяйственной деятельности в условиях современных рыночных отношений.
Решение перечисленных задач достигается путем установления порядка образования и функционирования территорий традиционного природопользования, в пределах которых условия устойчивого развития традиционного природопользования обеспечиваются регулированием в необходимой и достаточной степени иных форм хозяйственной деятельности.

2.3. Исходные посылки

1. Для коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока традиционное природопользование (северное оленеводство, охота, морской зверобойный промысел, рыболовство, сбор дикоросови иные исторически сложившиеся формы использования природных ресурсов) имеет этносохраняющее значение. Для значительной части представителей названных народов это единственно доступная форма жизнеобеспечения, к которой они подготовлены профессионально и психологически.
2. Согласно Всеобщей декларации прав человека [4] социально-экономические права, (и в их числе право и на традиционное природопользование) являются элементарными неотъемлемыми правами личности. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 18) основные (элементарные) права человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяющими смысл, содержание и применение законов.
3. Не существует достаточных правовых оснований не предоставлять и не защищать права на традиционное природопользование на всех территориях и угодьях, где оно традиционно осуществляется.
4. Защита прав на традиционное природопользование посредством полного запрета на территориях традиционного природопользования иных форм хозяйственной деятельности подразумевает создание своеобразных резерватов и ведет к:
- невозможности распространить режим территорий традиционного природопользования на все территории, на которых реально осуществляется традиционное природопользование;
- невозможности осуществлять поиск, разведку, добычу и транспортировку полезных ископаемых на территориях, получивших статус территорий традиционного природопользования;
- невозможности развивать потенциал традиционных форм природопользования за счет кооперации с иными формами хозяйственной деятельности и встраивания традиционного природопользования в хозяйственную систему страны.
При таком подходе:
- делается попытка разрешать конфликты интересов исключительно путем их перевода в плоскость конфликта прав;
- механизмы разграничения прав используются и там, где проблемы могут быть решены с использованием механизмов их совмещения;
- применяются избыточные и неадекватные меры регулирования хозяйственной деятельности, лишь углубляющие и консервирующие противоречия между субъектами традиционного природопользования и представителями иных сфер хозяйственной деятельности.
Такая установка не соответствует принципам строительства гражданского общества, в котором интересы отдельных групп населения должны гармонично сочетаться с интересами других групп населения и всего общества.
5. Научно-техническая революция сделала традиционное природопользование потенциально совместимым с индустриальными формами хозяйственной деятельности при условии соблюдения технологических, экологических и дисциплинарных требований.
6. Со сферой традиционного природопользования связано несколько групп населения:
- представители коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;
- представители коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, не являющихся малочисленными (саха-якуты, коми, тувинцы, алтайцы, хакасы, буряты, карелы);
- старожилы - сибирские татары, разнообразные группы русскоязычного населения.
Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» реально регулирует правоотношения в сфере традиционного природопользования, как такового, включая вопросы доступа к ресурсам традиционного природопользования и, по существу, определяет круг субъектов традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. В этой связи в данном законе должны быть урегулированы правоотношения в сфере традиционного природопользования применительно ко всем связанным с ним группам населения.

2.4. Основные положения концепции новой редакции Федерального закона

Цель проекта новой редакции федерального закона – установление оснований и процедур образования территорий традиционного природопользования с учетом совмещения прав представителей коренного населения на свободный доступ к ресурсам традиционного природопользования и прав населения Российской Федерации на экономическое развитие на основе вовлечения в экономику природных ресурсов страны.
Проект новой редакции федерального закона был направлен на:
- правовое закрепление общих принципов, порядка и процедур образования территорий традиционного природопользования, обеспечения условий сохранения традиционного образа жизни и традиционных видов деятельности коренного населения;
- урегулирование отношений коренного населения в процессе традиционного природопользования с другими пользователями природных ресурсов в границах территорий традиционного природопользования;
- правовое закрепление механизмов охраны и рационального использования природных ресурсов традиционного природопользования.
1. Новая редакция федерального закона в соответствии с концепцией правовой реформы определяла полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в процессе проектирования, образования и упразднения территорий традиционного природопользования, определяла особые условия использования и охраны территорий традиционного природопользования, находящихся в их границах ресурсов и обособленных природных объектов.
С учетом положений статей 69 и 72 Конституции Российской Федерации к сфере ведения Российской Федерации предлагалось отнести установление порядка образования и упразднения территорий традиционного природопользования, общих принципов и условий ведения традиционного природопользования и иной хозяйственной деятельности (правового режима) в границах территорий традиционного природопользования.
В этой связи в проекте Федерального закона предлагалось исключить положения о делении территорий традиционного природопользования на категории: федерального, регионального и местного значения, и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по установлению порядка образования территорий традиционного природопользования.

Полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере образования, функционирования и проектирования территорий традиционного природопользования были отражены в тексте проекта новой редакции федерального закона следующим образом.

К полномочиям Российской Федерации предлагалось отнести:
- установление принципов и процедур образования, функционирования и упразднения территорий традиционного природопользования, их режима и границ, условий предоставления природных биологических ресурсов, общераспространенных полезных ископаемых и природных объектов для целей традиционного природопользования;
- определение порядка проектирования, требований к содержанию проектов и ведению реестров территорий традиционного природопользования;
- рассмотрение предложений и принятие решений об образовании и упразднении территорий традиционного природопользования;
- нормативное правовое регулирование вопросов, связанных с традиционным природопользованием;
- государственный контроль за соблюдением режима территорий традиционного природопользования.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации предлагалось отнести:
- установление оснований принятия решения о проектировании территорий традиционного природопользования;
- рассмотрение заявлений об образовании территорий традиционного природопользования;
- организация работы по проектированию территорий традиционного природопользования в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
- обеспечение участия субъектов традиционного природопользования и органов местного самоуправления в разработке и согласовании режима использования и охраны территорий традиционного природопользования;
- внесение в Правительство Российской Федерации предложений об образовании или упразднении территорий традиционного природопользования;
- ведение реестра территорий традиционного природопользования в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
К полномочиям органов местного самоуправления предлагалось отнести:
- сбор и регистрацию заявлений об образовании территорий традиционного природопользования и направление их в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- участие в разработке предложений по установлению режима и границ территорий традиционного природопользования с учетом местных особенностей традиционного природопользования, социально-экономического развития муниципальных образований и состояния природной среды;
- принятие решений о предоставлении на территориях традиционного природопользования оленьих пастбищ и промыслово-хозяйственных угодий конкретным пользователям;
- участие в контроле за соблюдением режима территорий традиционного природопользования в рамках своих полномочий.
2. Законопроект был направлен на обеспечение условий ведения традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера не путем полного запрета индустриальной хозяйственной деятельности, а посредством создания механизмов совмещения прав различных пользователей с учетом безусловного приоритета задач сохранения исконной среды обитания и ресурсов традиционного природопользования. При таком подходе предметами правового регулирования становятся не столько формы хозяйственной деятельности как таковые, сколько используемые в их рамках конкретные технологии и инженерные решения, т.е. вопросы технического регулирования.
Основной правовой механизм, обеспечивающий достижение поставленных целей, является образование территорий традиционного природопользования на землях различных категорий (кроме земель энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, обеспечения космической деятельности, обороны и безопасности, иного специального назначения, в том числе особо охраняемых природных территорий и объектов федерального значения), без изменения их целевого назначения путем установления публичного сервитута в пользу субъектов традиционного природопользования. Нужно оговориться, что возможность ведения традиционного природопользования на землях особо охраняемых природных территорий не подвергается сомнению. Но оно должно осуществляться в рамках регламента функционирования этих территорий, а не в условиях перекрестного наложения норм двух смежных, но разных регламентов.
Изложенный подход позволяет:
- распространить режим территорий традиционного природопользования на все территории, на которых оно реально осуществляется;
- осуществлять поиск, разведку, добычу и транспортировку полезных ископаемых в регионах проживания и хозяйственной деятельности коренного населения с учетом безусловного приоритета традиционного природопользования, соблюдения всего комплекса ограничений и требований;
- обеспечить условия ведения, как традиционного природопользования, так и иных форм хозяйственной деятельности путем регламентации их условий посредством наложения экологических, технологических и дисциплинарных ограничений в нормативно закрепленном режиме конкретных территорий;
- обеспечить действие общегражданских норм предоставления в пользование не связанных с традиционным природопользованием природных ресурсов, установленных федеральным законодательством.
3. Режим конкретных территорий традиционного природопользования в соответствии с положениями законопроекта предлагалось устанавливать на основе материалов комплексного проектирования, включающего землеустройство, лесоустройство, пастбищеустройство, охотустройство, рыбохозяйственное устройство, экологическое и этнологическое проектирование.
Основные их принципы и методы детально отработаны многолетней практикой проектирования особо охраняемых природных территорий, лесных, оленеводческих и охотничьих хозяйств, разработки ОВОС.
Предусматривавшиеся в законопроекте процедуры выработки и согласования режима территорий традиционного природопользования обеспечивают:
- участие в проектировании территорий всех заинтересованных сторон;
- выработку общественного консенсуса относительно содержания их режима;
- механизм использования обычаев коренных народов путем мотивированного включения их определенных элементов в конкретные положения режима территорий.
4. Предусматривавшееся законопроектом образование конкретных территорий традиционного природопользования постановлениями Правительства Российской Федерации обеспечивает необходимую оперативность:
- образования территорий традиционного природопользования, утверждения их границ и режима;
- мотивированного изменения их границ и режима.
Такой подход отвечает интересам всех субъектов правоотношений, способствует скорейшему разрешению возникающих проблем, а не загоняет их вглубь.
5. Установление порядка проектирования и рассмотрения проектов традиционного природопользования Правительством Российской Федерации позволяет:
- разработать и утвердить унифицированные и детально прописанные процедуры проектирования и организации территорий;
- оперативно совершенствовать порядок проектирования и организации территорий в соответствии с требованиями времени.
Данный подход успешно апробирован многолетней правовой практикой в отношении особо охраняемых природных территорий и территорий с особым режимом охраны. Он позволяет:
- применить единую организационно-правовую форму территорий традиционного природопользования в отношении всего разнообразия существующих форм таких территорий (родовых угодий и хозяйств, этно-экологических заказников, парков и зон и др.) в местах проживания и хозяйственной деятельности коренных народов, установленных ранее в законодательстве и нормативной базе субъектов Российской Федерации;
- четко определить полномочия органов исполнительной власти различных уровней в процессе создания территорий традиционного природопользования и установления порядка доступа коренного населения к природным ресурсам в целях традиционного природопользования;
- упорядочить регулирование отношений государства и коренного населения в сфере традиционного природопользования.

2.5. Краткие комментарии

Разрабатывавшаяся Минэкономразвития России концепция федерального закона только на первый взгляд представляется принципиально новой, и в этом смысле - неапробированной. На самом деле, в ее основе лежит многолетний опыт функционирования системы особо охраняемых природных территорий, леспромхозов и лесхозов, охотничьих и рыболовецких хозяйств различных организационных форм. Функционирование территорий в соответствии с их целевым назначением регулировалось различного рода положениями, порядками, уставами и иными документами, представляющими собой в той или иной мере развернутые регламенты, положения которых основывались на материалах проектно-устроительных работ. На большей части таких территорий вполне успешно осуществлялось совмещение нескольких видов хозяйственной деятельности (лесное хозяйство и охота; охота и сельское хозяйство; водное хозяйство, охота, рыболовство и рыбоводство и т.д.). Что касается совмещения природопользования с промышленной деятельностью, то успешных примеров мало потому, что такая задача перед промышленностью практически никогда не ставилась. Наоборот, результат нужно было давать в кратчайшие сроки и любой ценой. В настоящее время, когда такие условия ставить стали, промышленники научились их соблюдать. На о. Колгуев меж скважин гнездятся перелетные гуси, на лицензионной территории нефтяной компании «Полярное сияние» пасущиеся северные олени подходят к буровым. Все очень просто - менеджеры железной рукой обеспечивают принципы: никакого оружия, никаких собак, никакого преследования или неуместного любопытства. Экологизация технологий требует несколько больших усилий, но если это становится непременным условие доступа к ресурсам – промышленники справляются. В развитых странах это уже массовый опыт. В России он перестает быть единичным.
Нормативное правовое закрепление режимов хозяйственной деятельности по результатам проектно-устроительных работ – достаточно универсальный механизм, который в настоящее время рассматривается как базовый инструмент решения задач охраны окружающей среды с учетом природной специфики конкретных территорий, их природного ассимиляционного потенциала и меры его исчерпанности. Включение в местностях проживания коренного населения дополнительных требований в части сохранения ресурсов традиционного природопользования и обеспечения гарантированного доступа к ним, лишь несколько расширяют задачи проектировщиков, делают более детальными положения закрепляемых в регламентах хозяйственной деятельности дифференцированных экологических режимов функционирования конкретных территорий. В материалах проектных работ и положениях регламентов найдут свое место особые режимы функционирования:
- воспроизводственных участков;
- ягодников и кедровых рощ;
- священных мест и урочищ;
- традиционных маршрутов кочевания;
- звериных переходов и т.д.
Уровень дифференциации, детализации режима территории традиционного природопользования может быть сколь угодно глубоким применительно к любым локальным угодьям. В этом же документе потенциально могут быть зафиксированы конкретные параметры санкций, денежных компенсаций и способов их расчета, иных мер дисциплинарного воздействия, предусмотренных российским законодательством. Правовое закрепление на уровне постановления Правительства Российской Федерации или федерального закона (применительно к законопроекту Минэкономразвития России обсуждались оба варианта) превращает эти положения в нормы прямого действия, обеспечивая тем самым их эффективную применимость.
В процессе изучения территорий и работы над экологическим режимом может быть осуществлена их сертификация, без чего невозможен выход продукции традиционного природопользования на современный рынок. Процедуры проектирования, консультирования и согласования проектных материалов с коренным населением обеспечат его участие в разработке конкретного содержания режимов. При этом непосредственно в текст режимов, как нормативно закрепленных правил хозяйственного поведения, могут быть встроены элементы традиционных норм коренного населения, регулирующие те или иные аспекты природопользования (если это не противоречит действующему законодательству). Таким способом создается реальная возможность учета норм обычного права без коллизии между параллельно действующими правовыми системами, так как эти нормы окажутся частью правовой системы страны (естественно, применительно к конкретной территории).
Наличие нормативно закрепленных режимов функционирования нормализует условия деятельности как органов государственного управления, так и хозяйствующих субъектов. Будут установлены научно обоснованные, устойчивые, прозрачные и заранее известные инвесторам правила, что резко понизит элемент непредсказуемости и повысит инвестиционную привлекательность таких территорий. Органы государственного управления получат возможность разрабатывать на основе нормативно закрепленных режимов требования к интересантам и помещать их в конкурсные процедуры. То обстоятельство, что для оформления режимов функционирования территорий предлагается использовать форму регламентов, их язык и понятийный аппарат, позволит максимально сблизить эту форму регламентации с техническими регламентами, с языком технического регулирования, что еще более упростит как процедуры администрирования, так и разработки проектно-сметной документации хозяйствующими субъектами ввиду того, что весь объем информационных трансакций будет реализовываться в одном понятийно-языковом пространстве. 
Принцип нормативного правового закрепления регламентов, описывающих свойственным им языком дифференцированные режимы функционирования территорий – структурная ось концепции законодательного регулирования Минэкономразвития России. В процессе межведомственного согласования разработанного Минэкономразвития законопроекта делались разнообразные замечания. Главный оппонент - АКМНС - решительно настаивала на превращении закона о территориях в закон о землях со всеми вытекающими из этого следствиями (раздел на «национальные квартиры», собственность и оборот участков), на исключении на территориях традиционного природопользования каких-либо иных видов хозяйственной деятельности, на максимально узком очерчивании круга субъектов традиционного природопользования и исключении самого понятия «субъект традиционного природопользования» из текста законопроекта. Однако, никем не оспаривался сам принцип выстраивания логики правового регулирования на основе нормативно закрепленных режимов функционирования территорий. В отношении этого принципа не последовало никаких мотивированных возражений, никакой критики. Единственное замечание поступило изнутри самого Минэкономразвития от курировавшего вопрос Начальника Управления экономики окружающей среды и природных ресурсов В.В. Гаврилова, указавшего, что сервитуты сами по себе, как механизм, имеют известную уязвимость с точки зрения зависимости от индивидуализированных решений конкретных чиновников. Это справедливое замечание. Но идеальных механизмов вообще не существует, а высокая мера публичности процедур при разработке проектно-устроительных материалов, разработке и обсуждении регламентов территорий, способна свести пространство для произвольных решений к исчезающее малым величинам.
Законопроект Минэкономразвития Росси был в установленном порядке согласован и внесен в Правительство Российской Федерации. Но, в связи с тем, что разворачивалась работа по глубокому реформированию природно-ресурсного законодательства, Правительством было принято абсолютно логичное и мотивированное решение о временной приостановке работы над данным законопроектом с тем, чтобы вернуться к этому вопросу после завершения работы над всем блоком природно-ресурсного законодательства.

Заключение

Завершая разговор о проблемах правового регулирования традиционного природопользования и возможных путях его совершенствования нужно еще раз подчеркнуть необходимость радикального пересмотра концепции действующего Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». В ее основу должны быть положены не социальные утопии и мифологизированные стереотипы, а трезвый взгляд на реальность во всей ее сложности и неоднозначности.
Как показал опыт многих регионов Севера и Арктики, пути решения проблем лежат не в правовом выделении и хозяйственном обособлении отдельных групп населения, а в нахождении путей взаимной кооперации и оптимальных форм интеграции в единый социальный организм, в котором будут уважаемы и соблюдаемы интересы всех. Путь к гражданскому обществу лежит через взаимное движение навстречу.
В этой связи очевидной ошибкой являются попытки разрешать конфликты интересов путем их перевода в плоскость конфликта прав, делая ставку главным образом на публично-правовые механизмы и недостаточно уделяя внимание механизмам гражданско-правовым. Конфликт интересов разрешается в переговорном процессе путем достижения компромиссов и договоренностей. Конфликт же прав всегда протекает более остро, жестко и бескомпромиссно, рано или поздно перерождаясь в конфликт политический.
Еще одна ошибка - преимущественное использование механизмов разграничения (зачастую путем полного исключения) прав различных групп населения и хозяйствующих субъектов в ущерб механизмам их совмещения, что является одним из главных инструментов строительства гражданского общества. Если при этом в оценках проблемы сохранения традиционного природопользования в условиях индустриального развития регионов исходить из уже ушедшей в историю ситуации социалистического форсированного индустриального освоения регионов Севера и Арктики любой ценой, как это имеет место и в действующем федеральном законе, мы законсервируем не только старые подходы к решению конфликтов, но и сами конфликты уходящей исторической эпохи. При этом мы будем применять избыточные и неадекватные меры регулирования хозяйственной деятельности, лишь углубляя противоречия между субъектами традиционного природопользования и представителями иных сфер хозяйственной деятельности. А это - дорога в тупик. Наивно пытаться разрешить проблемы отдельных групп населения, игнорируя при этом интересы других слоев населения и общества в целом. Из тупика мы сможем выйти только все вместе.