М.А. Жуков

член Экспертного совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации,
член Экспертного совета Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера,
член рабочей группы Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера по подготовке законопроекта «О внесении изменений в Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Основные задачи законопроекта и способ их решения
Необходимо выработать эффективные механизмы гарантии доступа представителей коренного населения Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации к традиционным формам природопользования и обеспечить условия гармоничного встраивания традиционного природопользования в хозяйственную систему страны.
Защита прав представителей коренного населения на занятие традиционным природопользованием требует решения следующих задач:
сохранения и восстановления ресурсной базы традиционного природопользования в регионах нового промышленного освоения;
обеспечения доступа представителей коренного населения к ресурсам традиционного природопользования;
эффективной, но искусственно не форсируемой адаптации представителей коренного населения к хозяйственной деятельности в условиях современных рыночных отношений.
Решение перечисленных задач достигается посредством установления порядка образования, функционирования и ликвидации ТТП, в пределах которых условия устойчивого развития традиционного природопользования обеспечиваются регулированием в необходимом и достаточном объеме иных форм хозяйственной деятельности.

Исходные посылки
1. Для КМНС традиционное природопользование (северное оленеводство, охота, морской зверобойный промысел, рыболовство, собирательство и иные исторически сложившиеся формы использования природных ресурсов) имеет этносохраняющее значение. Для значительной части представителей названных народов это единственно доступная форма жизнеобеспечения, к которой они подготовлены профессионально и психологически.
2. Согласно Всеобщей декларации прав человека  социально-экономические права, (и в их числе право и на традиционное природопользование) являются элементарными неотъемлемыми правами личности. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 18) основные права человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяющими смысл, содержание и применение законов.
3. Не существует достаточных правовых оснований не предоставлять и не защищать права на традиционное природопользование на всех территориях и угодьях, где оно традиционно осуществляется.
4. Защита прав на традиционное природопользование посредством полного запрета на ТТП нетрадиционных форм хозяйственной деятельности подразумевает создание своеобразных резерватов и ведет к:
невозможности распространить режим ТТП на все территории, на которых реально осуществляется традиционное природопользование;
невозможности осуществлять разведку, добычу и транспортировку полезных ископаемых на территориях, получивших статус ТТП;
невозможности развивать потенциал традиционных форм природопользования за счет кооперации с другими формами хозяйственной деятельности и встраивания традиционного природопользования в хозяйственную систему страны.
При таком подходе:
делается попытка разрешать конфликты интересов исключительно путем их перевода в плоскость конфликта прав;
механизмы разграничения прав используются и там, где проблемы могут быть решены с использованием механизмов их совмещения;
применяются избыточные и неадекватные меры регулирования хозяйственной деятельности, лишь углубляющие и консервирующие противоречия между субъектами традиционного природопользования и представителями иных сфер хозяйственной деятельности.
Главная причина существующего тупика в сфере организации ТТП – попытки преимущественного использования механизмов разграничения (зачастую путем полного исключения) прав различных групп населения и хозяйствующих субъектов в ущерб механизмам их совмещения, что является одним из главных инструментов строительства гражданского общества. Если в оценках проблемы сохранения традиционного природопользования в условиях индустриального развития регионов исходить из уже ушедшей в историю ситуации социалистического форсированного индустриального освоения регионов Севера и Арктики любой ценой, будут законсервированы не только старые подходы к решению конфликтов, но и сами конфликты уходящей исторической эпохи. Непродуктивно пытаться разрешить проблемы отдельных групп населения, игнорируя при этом интересы других слоев населения и общества в целом. Это не соответствует принципам строительства гражданского общества.
5. Территории, на которых реально осуществляется традиционное природопользование или оно может быть восстановлено в ближайшее время, весьма велики. Так в двух наших основных нефтедобывающих регионах, расположенных преимущественно в тундровой зоне – Ненецком и Ямало-Ненецком автономных округах оленьи пастбища занимают соответственно около 75% и около 63% площади. Причем, свободных пастбищ нет, и местами испытывается их острая нехватка. А если учесть площади охотничьих угодий и внутренних рыбопромысловых водоемов, то территории традиционного природопользования можно минимально оценить в 82% и 67% от территории соответствующих округов. В Ханты-Мансийском АО около 40% территорий лицензионных участков уже к концу девяностых годов ХХ века совмещались с зарегистрированными территориями традиционного природопользования всех организационно-правовых форм.
Специфика добычи минерального сырья на Севере и в Арктике такова, что для данного вида хозяйственной деятельности необходимо выделять относительно небольшие земельные участки, пространственно распределенные среди обширных пространств и ажурно вписанные в них. Так, в Ямало-Ненецком АО (где добывается около 90% газа страны) при общей площади оленьих пастбищ 49 019 822 га в соответствии с земельной статистикой на 2002 г. под развитие ТЭК было изъято всего 4 111 га пастбищ, что составляет 0,008% от их общей площади. В случае применения современных технологий, соблюдения экологических и дисциплинарных требований, добыча минерального сырья практически не мешает традиционному природопользованию даже на ближайших к объектам ТЭК участках. Научно-техническая революция сделала традиционное природопользование потенциально совместимым с индустриальными формами хозяйственной деятельности.
6. Меры запретительного характера в отношении хозяйственной деятельности должны в существенной мере уступить место мерам, обеспечивающим условия гармоничного совмещения различных видов и укладов хозяйствования. Основой такого подхода должно стать нормативное закрепление дифференцированных режимов охраны и хозяйствования на конкретных территориях на основе детального природно-хозяйственного и этно-социального проектирования. Главная особенность такого подхода заключается в более детализированной настройке режимов хозяйствования на основе допускаемых к использованию технологий вместо акцента на перечнях видов деятельности, исключаемых как таковые. Данный подход, реализуемый в рамках плановых проектных работ по территориальному планированию территории страны, оптимален для регулирования хозяйствования на территориях традиционного природопользования.
7. Со сферой традиционного природопользования связано несколько групп населения:
представители КМНС;
представители коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, не являющихся малочисленными (якуты, коми, тувинцы, алтайцы, хакасы, буряты, карелы);
старожилы - сибирские татары, разнообразные группы русскоязычного населения.
Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» регулирует самые главные правоотношения в сфере традиционного природопользования – вопросы доступа к ресурсам традиционного природопользования и, по существу, определяет круг субъектов традиционного природопользования в местах традиционного проживания КМНС. В связи с этим в данном законе должны быть урегулированы правоотношения в сфере традиционного природопользования применительно ко всем связанным с ним группам населения.
7. Сохранение ресурсов традиционного природопользования и условий доступа к ним - одна из базовых целей данного законопроекта. Что касается сохранения на ТТП биологического разнообразия, то оно:
не может компенсировать отсутствия указанного положения;
не соответствует предмету законодательного регулирования данного законопроекта (сфера хозяйственной деятельности) и его целевой функции (создание условий ее поддержки), отвечая целевой функции природоохранных норм, являющихся предметом регулирования другой отрасли права;
по своему смысловому содержанию является составной частью защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов Севера.
В этой связи, целесообразно заменить положение о сохранении на ТТП биологического разнообразия положением о сохранении ресурсов традиционного природопользования и условий доступа к ним.
8. Исторический опыт учит, что оптимальные пути решения проблем лежат не в правовом выделении и хозяйственном обособлении отдельных групп населения, а в нахождении путей взаимной кооперации и оптимальных форм интеграции в единый социальный организм, в котором будут уважаемы и соблюдаемы интересы всех. Заведомо неконструктивны попытки разрешать конфликты интересов посредством их перевода в плоскость конфликта прав, преимущественное использование механизмов разграничения (вплоть до полного взаимоисключения) прав различных групп населения и хозяйствующих субъектов в ущерб механизмам их совмещения, являющимся одним из главных инструментов строительства гражданского общества.

Предложения к концепции новой редакции Федерального закона
«О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»
Цель проекта федерального закона – установление оснований и процедур образования ТТП с учетом совмещения прав представителей коренного населения на свободный доступ к традиционному природопользованию и его ресурсам и интересов всего населения Российской Федерации на базе устойчивого экономического развития и повышения жизненного уровня всех слоев и групп населения Российской Федерации.
Законопроект должен быть направлен на обеспечение условий ведения традиционного природопользования КМНС не путем полного запрета индустриальной хозяйственной деятельности, а посредством создания механизмов совмещения прав различных пользователей с учетом приоритета задач сохранения исконной среды обитания и природных ресурсов, необходимых для традиционного природопользования. При таком подходе предметами регулирования становятся не столько формы хозяйственной деятельности как таковые, сколько используемые в их рамках конкретные технологии и инженерные решения.
Основным правовым механизмом, обеспечивающим достижение поставленных целей, должно стать образование ТТП на землях различных категорий (кроме оговоренных в законопроекте), без изменения их целевого назначения путем установления публичного сервитута в пользу субъектов традиционного природопользования. Такой подход позволяет:
распространить режим ТТП на все территории, на которых оно реально осуществляется;
осуществлять поиск, разведку, добычу и транспортировку полезных ископаемых в регионах проживания и хозяйственной деятельности коренного населения с учетом приоритета традиционного природопользования;
обеспечить условия ведения, как традиционного природопользования, так и иных форм хозяйственной деятельности путем регламентации их условий посредством наложения экологических, технологических и дисциплинарных ограничений в нормативно закрепленном режиме конкретных территорий;
обеспечить действие общегражданских норм предоставления в пользование не связанных с традиционным природопользованием природных ресурсов, установленных федеральным законодательством.
Режим конкретных ТТП должен устанавливаться на основе материалов комплексного проектирования, включающего землеустройство, лесоустройство, пастбищеустройство, охотхозяйственное и рыбохозяйственное устройство, экологическое и этнологическое проектирование. Основные их принципы и методы детально отработаны многолетней практикой проектирования особо охраняемых природных территорий, лесных, оленеводческих и охотничьих хозяйств, разработки ОВОС хозяйствующими субъектами.
Процедуры выработки и согласования режима ТТП должны обеспечивать:
участие всех заинтересованных сторон;
выработку общественного консенсуса относительно содержания их режима;
механизм использования обычаев коренных народов посредством мотивированного включения их определенных элементов в конкретные положения режима ТТП.
Установление порядка проектирования и рассмотрения проектов ТТП Правительством Российской Федерации позволяет:
разработать и утвердить единые детально прописанные процедуры проектирования и организации ТТП, обеспечивающие предсказуемость и определенность правоотношений представителей различных сфер и видов хозяйственной деятельности;
исключить необходимость каких-либо дополнительных экспертиз проектов хозяйственной деятельности, поскольку эти проекты должны изначально разрабатываться с учетом нормативно закрепленных режимов территорий, на которых их планируется реализовывать, а несоблюдение этих режимов предусматривает реализацию стандартных процедур в отношении правонарушений, определяемых ГК, УК и УПК Российской Федерации;
оперативно совершенствовать порядок проектирования и организации территорий в соответствии с требованиями времени.
Такой подход успешно апробирован многолетней правовой практикой в отношении особо охраняемых природных территорий и территорий с особым режимом охраны.
Основными элементами режима регулирования на территории ТТП иных видов хозяйственной деятельности являются:
характеристика природных объектов или параметров природных процессов, которые не могут быть нарушаемы никакими видами традиционной или иной деятельности;
специальные требования к параметрам хозяйственной деятельности, ее сезонной и временной ритмики, уровню ее воздействий (механических, физических, химических, биологических) на окружающую среду, животный и растительный мир;
специальные требования к параметрам зданий и сооружений, технологии их строительства и режиму функционирования;
специальные требования к правилам и режиму использования транспортных средств, их техническим характеристикам;
специальные требования к правилам и режиму пребывания в угодьях людей, использованию ими собак, иных домашних или прирученных животных, обеспечению пожарной, лавинной и медико-ветеринарной (зоонозной) безопасности.
В части порядка проектирования и образования ТТП возможны несколько вариантов распределения полномочий между федеральным и региональным уровнями органов государственного управления и местного самоуправления с учетом фактора федеральной собственности на земли лесного и водного фондов, земли запаса, к которым относятся тундровые оленьи пастбища. В то же время, полномочия управления лесным фондом делегированы субъектам Российской Федерации, а это – основные по площади пространства, осваиваемые КМНС. С учетом всей суммы условий и обстоятельств можно предложить следующее распределение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в процессе проектирования, образования и упразднения ТТП, особые условия использования и охраны ТТП, находящихся в их границах ресурсов и обособленных природных объектов.
С учетом положений статей 69 и 72 Конституции Российской Федерации к сфере ведения Российской Федерации предлагается отнести установление порядка образования и упразднения ТТП, общих принципов и условий ведения традиционного природопользования и иной хозяйственной деятельности (правового режима) в границах ТТП. К полномочиям Российской Федерации предлагается отнести:
установление принципов и процедур образования, функционирования и упразднения ТТП, их режима и границ, условий предоставления природных биологических ресурсов, общераспространенных полезных ископаемых и природных объектов для целей традиционного природопользования;
определение порядка проектирования ТТП, требований к содержанию проектов и отображению этой информации в документах территориального планирования;
рассмотрение предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и принятие решений об образовании и упразднении ТТП, в состав которых входят земельные участки, находящиеся в собственности Российской Федерации;
принятие решения о делегировании субъектам Российской Федерации полномочий в сфере образовании и упразднении ТТП, в состав которых входят земельные участки, находящиеся в собственности Российской Федерации;
согласование при необходимости решений об образовании и упразднении ТТП, подготовленных к принятию субъектами Российской Федерации в соответствии с делегированными им полномочиями, в состав которых входят земельные участки, находящиеся в собственности Российской Федерации;
нормативное правовое регулирование вопросов, связанных с традиционным природопользованием;
государственный контроль за соблюдением режима ТТП.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации предлагается отнести:
рассмотрение заявлений об образовании ТТП;
организацию работы по проектированию ТТП, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации в случае, если в их состав входят земельные участки, находящиеся в собственности или управлении Российской Федерации или субъектов Российской Федерации;
внесение в Правительство Российской Федерации предложений об образовании или упразднении ТТП, если в их состав входят земельные участки, находящиеся в собственности Российской Федерации, а также предложений о согласование решений об образовании и упразднении ТТП, принятых субъектами Российской Федерации в соответствии с делегированными им полномочиями, в состав которых входят земельные участки, находящиеся в собственности Российской Федерации;
принятие решений об образовании и упразднении ТТП, в состав которых входят земельные участки, находящиеся в собственности Российской Федерации в случае, если такие полномочия делегированы субъекту Российской Федерации;
принятие решения о делегировании органам местного самоуправления полномочий в сфере образовании и упразднении ТТП, в состав которых входят земельные участки, находящиеся в собственности или в управлении субъекта Российской Федерации;
согласование при необходимости решений органа местного самоуправления об образовании и упразднении ТТП, принятых в соответствии с делегированными им полномочиями, в состав которых входят земельные участки, находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации;
обеспечение участия представителей субъектов традиционного природопользования и органов местного самоуправления в разработке и согласовании режима использования и охраны ТТП;
отображение информации о ТТП в материалах территориального планирования;
участие в контроле за соблюдением режима ТТП в рамках своих полномочий.
К полномочиям органов местного самоуправления предлагается отнести:
сбор и регистрацию заявлений об образовании ТТП и направление их в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае, если в состав ТТП входят земельные участки, находящиеся в собственности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации;
рассмотрение заявлений и принятие решений об образовании ТТП в случае, если в их состав входят земельные участки, находящиеся в собственности или управлении органов местного самоуправления, а также в собственности или управлении субъектов Российской Федерации в случае, если такие полномочия делегированы органу местного самоуправления;
организацию работы по проектированию ТТП, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации в случае, если в их состав входят земельные участки, находящиеся в собственности или управлении органов местного самоуправления, а также в собственности или управлении субъектов Российской Федерации в случае, если такие полномочия делегированы органу местного самоуправления;
принятие решений об образовании и упразднении ТТП, в состав которых входят земельные участки, находящиеся в собственности или управлении органов местного самоуправления, а также в собственности субъектов Российской Федерации в случае, если такие полномочия делегированы органу местного самоуправления;
участие совместно с органами управления субъекта Российской Федерации в разработке предложений по установлению режима и границ ТТП с учетом местных особенностей традиционного природопользования, социально-экономического развития муниципальных образований и состояния природной среды;
принятие решений о предоставлении на ТТП оленьих пастбищ и промыслово-хозяйственных угодий конкретным пользователям;
участие в контроле за соблюдением режима ТТП в рамках своих полномочий.
Оценивая предложенный подход к распределению полномочий между федеральным и региональным уровнями органов государственного управления и местного самоуправления необходимо учитывать следующее.
Режим хозяйствования на ТТП, содержащий специальные требования к традиционным и иным видам деятельности, обеспечивает возможность не подвергать экономические проекты на них дополнительным экспертизам, помимо общеустановленных, что существенно снижает бюрократические барьеры. Устанавливать специальные требования к традиционным и иным видам деятельности невозможно без обоснования, которое может основываться только на материалах комплексного проектирования. Организовывать и осуществлять проектирование ТТП на федеральном уровне чаще всего не целесообразно по сумме организационных и информационных обстоятельств, среди которых очень большой объем предстоящих работ, возлагать который на федеральный центр нерационально. Уполномоченное ведомство (ныне Минкульт России) должен будет по всей территории Севера, Арктики, Дальнего Востока:
оценивать ситуацию по поводу каждого из обращений;
проводить согласительные совещания на территориях;
осуществлять деятельность по проектированию ТТП в сфере, относящейся к территориальному планированию, которое в свою очередь является сферой полномочий регионов.
Совершенно очевидно, что такое решение Правительством Российской Федерации принято не будет в связи с его абсолютной технической неисполнимостью и нецелесообразностью. В этих случаях на федеральном уровне вполне достаточно провести решение региона через процедуру согласования по узкому перечню оснований, которые могут быть существенны с точки зрения общенациональных интересов. Аналогично, не всегда это целесообразно в ряде регионов, включающих в себя крупные муниципальные районы, вполне способные организовать и провести проектирование ТТП КМНС на своей территории. С учетом значительных объемов предстоящих работ и большого разнообразия конкретных ситуаций делегирование полномочий на нижестоящие уровни управления и сохранение права согласовывать решения по критически важным основаниям является необходимым инструментом гибкости, обеспечивающим устойчивость процесса в целом.
Подводя итог рассмотрению предлагаемых положений концепции законопроекта укажем, что они позволяют:
применить единую организационно-правовую форму ТТП в отношении всего разнообразия существующих форм таких территорий (родовых угодий и хозяйств, этно-экологических заказников, парков и зон и др.), установленных ранее в законодательстве и нормативной базе субъектов Российской Федерации;
четко определить полномочия органов исполнительной власти различных уровней в процессе создания территорий традиционного природопользования и установления порядка доступа коренного населения к природным ресурсам в целях традиционного природопользования;
упорядочить регулирование отношений государства, хозяйствующих субъектов и коренного населения на ТТП.