Жуков М.А.
Дестабилизация национальных суверенитетов в Арктике, попытка передела прав доступа к ее ресурсам, инициированная США, вновь всколыхнула старые дискурсы в СМИ, часто связанные с недопониманием истории вопроса и влияния этой истории на современную правовую ситуацию в международных отношениях. В первую очередь это имеет отношение к вопросу о секторальном делении арктических морских акваторий.
Мы уже кратко касались этой проблемы в тексте "Прирости студеными морями". Теперь рассмотрим историю и теорию вопроса более подробно в серии из нескольких текстов. Начнем с инициатора системы "секторального деления" арктических морских акваторий - Канады.
Концепция арктического сектора была впервые отражена на карте «Explorations in northern Canada and adjacent portions of Greenland and Alaska», составленной географом в Министерстве внутренних дел Канады Джеймсом Уайтом в 1904 году. Отцовство секторальной теории приписывается канадскому сенатору Паскалю Пуарье, который в 1907 году впервые систематизировал использование меридианов для обоснования суверенитета в Арктике. 20 февраля 1907 года в канадском Сенате сенатор Пуарье выступил с предложением, которое заключалось в следующем: страна, владеющая побережьем в Арктике, должна обладать суверенитетом над всеми землями и островами, расположенными между линиями меридианов, проведенными от крайних точек её побережья до Северного полюса. Таким образом, Арктика делилась бы на национальные секторы, схлопывающиеся у полюса. Хотя подобный метод разграничения по меридианам использовался и раньше (например, булла Папы Римского 1493 года и Тордесильясский договор 1494 года, которые делили сферы влияния Испании и Португалии в Новом Свете именно по меридиану от полюса до полюса), именно Пуарье первым систематизировал его применительно к арктическому региону.
Первоначально идея Пуарье в Канаде не встретила поддержки. В Сенате её назвали «идеей одного человека», не имеющей законных оснований или практической выгоды. Более того, правительство Канады в тот период предпочитало доказывать свои права практическими действиями — «эффективной оккупацией»: снаряжались экспедиции, создавались полицейские посты, вводились лицензии на китобойный промысел.
В 1908 году капитан Жозеф Эльзеар Бернье во время организованной правительством Канады арктической экспедиции шел вдоль побережья Гренландии на север, затем, после короткой остановки в Этахе на севере Гренландии, взял курс на запад. Но из-за льда экспедиция не смогла пройти через пролив Макклур к острову Банкс и перезимовала на острове Мелвилл в Уинтер-Харбор, где инуиты не жили. 1 июля 1909 года (в День Канады) на острове Мелвилл в районе Винтер-Харбор Бернье от имени правительства Канады объявил о правах на арктические земли в форме официальной прокламации: «Настоящим я вступаю во владение от имени Канады всем архипелагом к западу от Гренландии к востоку от границы Канады к северу и вплоть до Северного полюса». В подтверждение своих слов капитан Бернье установил на скале Парри (Parry's Rock) мемориальную доску с текстом, фиксирующим претензии Канады на обширный арктический сектор.
Заявление капитана Бернье вводило в международную практику так называемый «секторальный принцип», согласно которому Канада объявила своей собственностью все земли и острова в Арктике, которые, находясь к западу от Гренландии, расположены между восточной и западной границами Канады, продолженными на север вплоть до Северного полюса. Важно отметить, что эта формулировка подразумевала претензию не только на уже открытые, но и на все земли, которые «могут быть открыты впоследствии» в обозначенных границах.
Это происходило на фоне обострения интереса к полярным регионам, в частности, на фоне заявок конкурировавших американских исследователей Роберта Пири и Фредерика Кука, которые объявили о достижении Северного полюса (сейчас подозревают, что прав был оболганный Кук, в том числе потому, что на Севере Гренландии был обнаружен лагерь Пири, в котором он просто провел время, заявленное как поход к Полюсу). Хотя правительство Канады в те годы относилось к юридической силе этой декларации с некоторым сомнением, она стала важным историческим символом и фундаментом для последующего оформления суверенитета Канады в Арктике, официально закрепленного позднее, в 1925 году.
В 1921 г. Канада объявила, что все земли и острова к северу от канадской континентальной части материка находятся под ее суверенитетом, что было спровоцировано так называемым делом острова Элсмир (Ellesmere Island Affair) 1919-1921 годов - серьезным дипломатическим конфликтом между Канадой и Данией из-за суверенитета над Арктикой, суть которого в следующем. Инуиты из северо-западной Гренландии (район Туле) на протяжении веков использовали остров Элсмир для сезонной охоты на овцебыков и белых медведей. Для них земли по обе стороны пролива Смит были единым жизненным пространством. В 1919 году Канада, формально владевшая островом Элсмир с 1880 года, но не осуществлявшая там никакого контроля, вполне обосновано забеспокоилась - Канадская комиссия по изучению северных оленей и овцебыков получила информацию, что инуиты Гренландии, вооруженные теперь огнестрельным оружием, могут истребить популяцию овцебыков на острове.
В июле 1919 года Канада через британское Министерство иностранных дел (так как Канада еще не имела собственной дипломатической службы) обратилась к Дании с просьбой запретить своим гражданам охоту на Элсмире. В качестве решения Канада даже предложила разместить своих представителей на территории Гренландии для контроля за передвижением инуитов, что было довольно необычным предложением.
Ответ Дании, точнее, его интерпретация в Оттаве, собственно, и стал причиной конфликта, возникшего из ничего. Дания переадресовала запрос Канады Кнуду Расмуссену — знаменитому датскому исследователю и торговцу, который фактически был единственным представителем власти в том регионе Гренландии, который еще и не был официально включен в состав Датского королевства. В марте 1920 года Расмуссен дал развернутый ответ объяснив, что инуиты вынуждены охотиться на Элсмире, так как в их части Гренландии иностранные экспедиции истребили карибу. Он согласился с важностью сохранения овцебыков и обещал сделать все возможное. Но ключевой фразой ответа Расмуссена являлась: «Хорошо известно, что территория полярных эскимосов находится в регионе, обозначаемом как «Ничья земля» (No Man's Land), и поэтому в районе нет никакой власти, кроме той, которую осуществляю я через мою станцию...».
Расмуссен говорил о своей собственной базе в Гренландии, которая действительно тогда имела неопределенный юридический статус. Но в Оттаве чиновники решили, что Расмуссен называет «ничьей землей» остров Элсмир и восприняли это как прямое отрицание канадского суверенитета. Ситуацию усугубила фраза Расмуссена о том, что ему «не нужна помощь канадского правительства» в деле сохранения овцебыков. Канада расценила это как отказ признавать ее законы на ее же территории.
Инцидент из локального перерос в международный благодаря действиям всего нескольких людей в Оттаве. Знаменитый канадский исследователь исландского происхождения Вильялмур Стефанссон сыграл ключевую роль в его раздувании. Он убедил премьер-министра Артура Мейена и других членов правительства, что Дания имеет территориальные амбиции в Арктике и может попытаться захватить остров Элсмир. Стефанссон продвигал идею «секторального принципа» для Арктики и видел угрозу в любой активности соседей. Вдохновленный этой угрозой, канадский юрист Лоринг Кристи подготовил меморандум, и вскоре Канада направила Дании официальный протест, заявив, что слова Расмуссена ставят под сомнение права Канады на Элсмир. Датское правительство, получив столь резкую ноту, было, по всей видимости, искренне удивлено. Они не имели никаких планов относительно Элсмира и не понимали, как их ответ на просьбу об охоте мог вызвать такую реакцию. Дания мудро решила не отвечать на этот протест, что еще больше усилило подозрения наиболее параноидально настроенных канадских чиновников.
К весне 1921 года большинство членов канадского правительства, включая премьер-министра, осознали, что никакой реальной угрозы со стороны Дании не существует и они стали жертвой дезинформации, но история на этом не закончилась. Чиновник Джеймс Бернард Харкин из Департамента внутренних дел, продолжал верить в датскую угрозу. Он упорно продвигал идею необходимости укрепления канадского суверенитета путем организации регулярных правительственных экспедиций на Север. Когда к власти пришли либералы под руководством Маккензи Кинга, Харкин смог добиться того, чтобы его точка зрения была услышана новым руководством. Хотя первоначальная угроза и оказалась мифической, «дело острова Элсмир» имело очень реальные и долгосрочные последствия для Канадской Арктики в форме объявления Канадой в 1921 г. находящимися под ее суверенитетом всех земель и островов к северу от канадской континентальной части материка. Более того, в 1922 году была организована первая правительственная экспедиция на Север, положившая начало ежегодным Восточно-Арктическим патрулям (Eastern Arctic Patrol). На острове Элсмир и в других точках Восточной Арктики были созданы первые постоянные посты Королевской канадской конной полиции (RCMP). Это стало первым реальным шагом Канады по заселению и администрированию своих территорий. Таким образом конфликт, основанный на ошибке, стало катализатором, который заставил Канаду всерьез заняться своим арктическим суверенитетом, до этого существовавшего лишь на бумаге.
В 1925 году Канада внесла поправки в Закон о Северо-Западных территориях (North-West Territories Act), которые включали в себя жесткое требование любой иностранной экспедиция (научная, промысловая или иная), желающий действовать в арктическим секторе Канады, обязана получить специальное разрешение (лицензию) от канадского правительства. Арктический сектор Канады к этому времени имел ясную правовую трактовку в национальном сознании - все земли и острова, лежащие между линией канадского побережья и Северным полюсом в пределах меридианов от западной (141° з.д., граница с Аляской) до восточной (60° з.д., граница с Гренландией/Данией) границы Канады, являются канадской территорией.
Указанная мера была продиктована стремлением Канады положить конец иностранной активности (в основном американских и норвежских китобоев, а также исследователей) в своем арктическом секторе. В 1920-х годах Канада начала активное правовое закрепление в Арктике, чтобы противодействовать притязаниям других стран и навести порядок на своих северных территориях. Это уже стало был общеарктическим трендом - схожие шаги предпринимал и Советский Союз (Постановление Президиума ЦИК СССР 1926 года), провозгласивший советским сектор в Арктике. Закон 1925 года стал правовой основой для политики Канады «от двери к двери» в Арктике, целью которой было заявить остальному миру, что Канада не потерпит хозяйственной или иной деятельности на своей территории без своего ведома.
Королевский указ 1926 года подтвердил положения закона Канады 1925 года о поправках в Закон о Северо-Западных территориях, в соответствии с которыми иностранные граждане, желающие посетить островные территории, прилегающие к континентальному побережью Канады в Арктике, обязаны предварительно получить на это разрешение канадских властей. Королевский указ с одной стороны дополнительно подкрепил правовую основу установленных правительством Канады ограничений, а с другой стороны подтвердил суверенные права королевского дома Британии. Равенство британских доминионов и их право на самостоятельную внешнюю и внутреннюю политику юридически закрепил Вестминстерский статут только в 1931 году. Верховный суд Канады стал окончательно высшей судебной инстанцией, заменив Британский Судебный комитет Тайного совета в 1949 году. Канадский акт (Canada Act 1982), принятый в 1982 году парламентом Великобритании по запросу Канады. Этим актом британский парламент окончательно отказался от любых прав на изменение конституции Канады или принятие законов для неё. Но в описываемое нами время – первая четверть ХХ века Канада была связана с Великобританией напрямую. Говоря: «Канада» можно было смело подразумевать Великобританию. Это надо иметь в виду в связи с исторически остро-конкурентными отношениями Великобритании и США.
Теоретически монархия в Канаде — местный, канадский институт власти, не являющийся филиалом британской монархии. Иными словами, Король Канады не зависит от Короля Великобритании (т.е. от самого себя), равен ему в суверенных правах и может ему (самому себе) оппонировать и даже противостоять (попробуйте представить это себе визуально). В Канаде официальный титул Короля Канады с 2023 года: «Карл Третий, Божией милостью Король Канады и других его королевств и территорий, Глава Содружества». На практике полномочия осуществляет не сам Король, а его представитель в Канаде — Генерал-губернатор.
Конституционный акт 1867 года закрепляет права Короля Канады. Исполнительная власть «над» и «в отношении» Канады принадлежит Королю (раздел 9 Акта). Король является неотъемлемой частью канадского Парламента наряду с Сенатом и Палатой общин, может утвердить назначение дополнительных сенаторов. Король (формально) является главнокомандующим Вооруженных сил Канады и назначает премьер-министра - обычно это лидер победившей на выборах партии. У Генерал-губернатора (и через него у Короля) есть «резервные полномочия», которые могут быть использованы в кризисных ситуациях (например, при назначении премьер-министра в случае «подвешенного парламента»).
