Интервью журналу "Редкие земли"

Редкие земли: Михаил Андреевич, что такое арктические сектора и как они возникли.

Михаил Жуков: Арктические сектора – географическое пространство, в пределах которого Канада и Россия декларировали право на земли (острова) к северу от своей материковой арктической территории, которые открыты или могут быть открыты. Инициатором была Канада, которая с 1904 года стала на официальных картах обозначать арктический сектор, а в 1909 году было официально объявлено о праве Канады на все земли и острова, как открытые, так и могущие быть открытыми впоследствии, лежащие к западу от Гренландии между Канадой и Северным полюсом. В 1921 году Канада подтвердила свои права, а в 1925 году приняла дополнение к закону о Северо-Западных территориях (принят в 1907 году), запрещавшее всем иностранным государствам заниматься какой-либо деятельностью в пределах канадских арктических земель и островов без особого на то разрешения канадского правительства. В 1926 году эти требования были подтверждены специальным королевским указом (Канада в тот период – доминион Великобритании).

Редкие земли: А что Россия?

Михаил Жуков: Первым документом явилась нота МИД Российской империи от 20 сентября 1916 года, в которой заявлялось о включении в состав территории России всех земель: «расположенных к северу от азиатского побережья Российской Империи». Как и Канадой, Россией вопрос о собственно морских пространствах не затрагивался. 4 ноября 1924 года меморандумом Народного комиссариата Иностранных дел СССР положения ноты 1916 года были подтверждены заявлением о принадлежности РСФСР всех земель и островов, составляющих северное продолжение Сибирского материкового плоскогорья: «…вышеуказанные острова и земли, лежащие в водах, омывающих северное побережье Сибири, расположены к западу от линии, в силу Вашингтонской конвенции между Россией и Соединенными Штатами Америки от 18 (30) марта 1867 года определяющей границу, на запад от которой Соединенные Штаты Америки обязались не предъявлять никаких требований». Нота 1916 года и меморандум 1924 года пространственно ограниченны и закрепляют принадлежность территорий, земель и островов, являющихся непосредственным продолжением Сибирского континентального плоскогорья, то есть только азиатской части государства. Постановление Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 года «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане» исправляет эту оплошность.

Редкие земли: Как к этому отнеслись другие страны?

Михаил Жуков: Никто не возражал. Циркулярным письмом от 26 апреля 1926 года НКИД поручил полномочным представителям СССР за границей нотифицировать постановление 1926 года. Из 15 государств только Норвегия дала ответ нотой от 19 декабря 1926 года, в которой зарезервировала свою позицию по существу вопроса и подчеркнула наличие особых экономических интересов в отношении Земли Франца Иосифа. Этот демарш ничем не окончился, и архипелаг остался российским.

Редкие земли: Специалисты утверждают, что Конвенция ООН по морскому праву 1982 года секторального деления не отменяет? 

Михаил Жуков: Декларированное секторальное деление – про территории (острова), а Конвенция ООН по морскому праву 1982 года – про акватории. Их объекты регулирования соприкасаются, но не пересекаются. 

Редкие земли: Тогда в чем проблема?

Михаил Жуков: Секторальные границы не являются и никогда не являлись государственными морскими границами, а морские пространства внутри секторов никогда не декларировались как территориальное море Канады или России. Этот вопрос обсуждался на Коллегии МИД СССР 23 октября 1959 года, так как заместитель министра В.А. Зорин направил в ряд министерств и ведомств письмо, в котором, в частности, говорилось о том, что Баренцево море является открытым морем. Коллегия тогда пришла к заключению, что принятие какого-либо законодательного акта о правовом режиме арктических морей нецелесообразно, и рекомендовала ограничиться отдельными практическими шагами, которые создали бы необходимые предпосылки для официального объявления этих вод внутренними в подходящее время. В итоге морские акватории внутри российского арктического сектора в качестве территориального моря декларированы не были, а была ратифицирована Конвенция ООН по морскому праву 1982 года со всеми вытекающими следствиями.

Редкие земли: И как тогда решалась проблема морских границ?

Михаил Жуков: В 1821 году российский Сенат издал указ, согласно которому «право торговли, китовой и рыбной ловли и всякой промышленности на островах, в портах и заливах и вообще… по всем берегам Сибири предоставляется в пользование единственно российским подданным». Инструкция 1893 года исходила из того, что под суверенитет России подпадают все заливы, бухты, рейды «русского побережья Северного Ледовитого океана…». Декретом СНК РСФСР от 24 мая 1921 года «Об охране рыбных и звериных угодий в Северном Ледовитом океане и Белом море» закреплялось распространение суверенных прав РСФСР на 12-мильную полосу территориальных вод. 17 апреля 1925 года Постановлением СНК СССР №331-12 были объявлены территориальными водами Советского Союза проливы Карские Ворота, Югорский Шар, Маточкин Шар, Вилькицкого, Шокальского, Красной Армии, а воды проливов Лаптева и Санникова - исторически принадлежащими СССР.

Редкие земли: Тогда получается, что Конвенция ООН по морскому праву 1982 года только подтвердила уже существующие морские границы России, установленные еще в 1921 году? 

Михаил Жуков: Это так. Именно поэтому Коллегия МИД СССР 23 октября 1959 года приняла то решение, которое приняла. 

Редкие земли: Что на практике означает сохранение принципа секторального деления в условиях присоединения России к Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. 

Михаил Жуков: Если будут открыты острова в секторах России или Канады, они будут принадлежать этим странам. 

Редкие земли: А другие приарктические государства? Ведь сектора на картах рисуют для всех?

Михаил Жуков: Дания, Норвегия и США не принимали специальных актов по арктическим морским секторам, прилегающим к их территории. В то же время, законодательство этих стран о континентальном шельфе, экономических и рыболовных зонах распространяется и на арктические районы в соответствии или с учетом положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. О намерении США присоединить Северный полюс к своим владениям выступая в Конгрессе США заявил в 1924 году секретарь по морским делам США Демби со ссылкой на то, что Северный полюс есть продолжение Аляски. Норвегия в Руководстве по проведению морских работ по нефти и газу в Арктике от 13 июня 1997 года определила, что для целей этого Руководства арктическую акваторию Норвегии образуют районы норвежского моря севернее 65⁰ северной широты. Дания включила в свою арктическую область Гренландию и Фарерские острова и говорит о своих арктических акваториях в соответствии с нормами Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года.

Редкие земли: Высказывается мнение, что в Арктическую зону России не включили арктические морские акватории для того, чтобы дождаться решения относительно российской заявки по шельфу?

Михаил Жуков: Если это так, то это ловушка, в которую мы сами себя посадили. Международный орган по морскому дну может сколь угодно долго тянуть с рассмотрением российской заявки – регламента рассмотрения таких заявок нет. Он может решить, что в целях обеспечения справедливости решения приступит к рассмотрению заявок тогда, когда поступят все заявки, дабы можно было сопоставить представленные странами аргументы. Вот примут, к примеру, решение по России, а потом Канада представит более аргументированную заявку, а решение уже принято. Может быть принято решение о недостаточности никаких косвенных методов, и что только прямое бурение обеспечивает бесспорную аргументацию. Но ни у кого сейчас нет технических возможностей вести такое бурение и в ближайшие годы создание таких технологий не просматривается. 

Редкие земли: А если драгами поднять образцы горных пород?

Михаил Жуков: На многих участках дна толща илов велика и ничего драгами не поднять. А если и поднять, кто докажет, что они не разнесены льдами? Вариантов отложить решение бесконечно много. 

Редкие земли: Как теперь быть с арктическими морскими акваториями? Арктическая зона России так и останется «сухопутной»?

Михаил Жуков: У России тоже есть варианты. Нужно только ясно видеть сложившуюся правовую ситуацию. Она такова. Внутренние морские воды и территориальное море являются пространством внутри государственных границ, в пределах которого Россия обладает всей полнотой суверенных прав и которое со всеми основаниями может быть включено в состав Арктической зоны России без каких-либо дипломатических осложнений. За пределами государственной границы располагаются две категории акваторий – исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации – в отношении которых Россия имеет различный объем ограниченных суверенных прав, определяемых международным договором - Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года и соответствующими федеральными законами (Федеральный закон от 17.12.1998 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» и Федеральный закон от 30.10.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»). Декларация о включении этих акваторий в состав Арктической зоны России может (в зависимости от суммы обстоятельств) рассматриваться международным сообществом как попытка экспансии. Это уже имело место в 2008 году, когда 18 сентября были одобрены Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, а МИД России вынужден был оправдываться в заявлении от 23 сентября 2008 года.

Необходимо учитывать также и то обстоятельство, что исключительная экономическая зона России в Арктике пространственно определена и Российская Федерация располагает ее твердо установленными и международно признанными границами. Что касается континентального шельфа Российской Федерации в Арктике, то северная граница шельфа не определена и вопрос этот находится в компетенции Международного органа по морскому дну. В результате, Российская Федерация обладает в Арктике континентальным шельфом номинально. До решения Международного органа по морскому дну в отношении российской заявки арктический континентальный шельф России как конкретное географическое пространство не существует в качестве свершившегося факта в системе международных отношений. Еще раз подчеркнем, что на сегодняшний день это абстракция, которая потенциально имеет право на превращение в реальность, но превращение это еще непонятно когда произойдет.

Редкие земли: И что со всем этим делать?

Михаил Жуков: Ничто не мешает России включить в состав своей Арктической зоны внутренние морские воды и территориальное море прямо сейчас. А это самые важные для реализации задач развития Арктической зоны акватории – пространства морских портов, заливов, проливов, прибрежного мелководного шельфа. Основная часть трасс СМП проходит по исключительной экономической зоне и какие-либо правоустановления в отношении СМП в арктическом законодательстве требуют придания этой зоне соответствующего статуса. 

Редкие земли: Как это сделать?

Михаил Жуков: Во-первых нужно перестать оперировать понятием «граница Арктической зоны Российской Федерации», заменив его на «состав Арктической зоны Российской Федерации». Мы говорим и пишем об этом уже более 10 лет. Как только мы говорим: «граница Арктики», наши «вероятные партнеры» слышат: «государственная граница» и поднимают шум: «русская экспансия в Арктике». Состав - более нейтральное понятие. Во-вторых, нужно ясно артикулировать то обстоятельство, что исключительная экономическая зона включается в состав Арктической зоны Российской Федерации как акватория, находящаяся за пределами государственной границы (из-за чего основной сыр-бор) и Россия реализует в ее пределах тот объем суверенных прав, который предусмотрен Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года. Задачу разработки соответствующей формулировки я бы возложил на МИД России, как на профильное учреждение в сфере правоотношений за пределами национальных границ. Что касается арктического шельфа, я бы подождал решения Международный органа по морскому дну, что действительно снизит политизацию процесса выработки этого решения.

Редкие земли: Можно ли расширить полномочия России в арктической исключительной экономической зоне России?

Михаил Жуков: Можно, если творчески использовать опыт Норвегии, которая упорно раздвигает узкие рамки Парижского договора 1920 года по Шпицбергену, используя экологическое и рыбоохранное законодательство. Россия имеет все основания детально регламентировать экологически обосновываемые требования к мореплаванию в покрытых льдом водах своей арктической исключительной экономической зоны. В этой сфере мы использовали далеко не все возможности. Но для этого важен нормативно закрепленный внутренним законодательством арктический статус этих акваторий.

Редкие земли: Существует много претензий к МИД России в связи с секторальными линиями Бейкера–Шеварднадзе и Лаврова–Стере.

Михаил Жуков: Действительно в 2010 году мы «де факто» признали «Шпицбергенский квадрат» территориальным морем Норвегии, продолжая отрицать это «де юре» в соответствии с положениями о нем Парижского договора 1920 года по Шпицбергену. И к переговорному процессу МИД СССР по поводу линии Бейкера–Шеварднадзе вопросов очень много. Но в части правового регулирования в исключительной экономической зоне России в Арктике сложных и неясных вопросов уже практически нет. Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года и Федеральным законом «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» все достаточно четко определено. Нет и противостоящей на переговорах стороны, оказывающей непрерывное интенсивное давление. Нужно просто высокое мастерство в сфере дипломатии и международного права.