Жуков М.А., Филипов В.В., Кадашова Н.А., Крайнов В.Н., Телеснина В.М.
Наука и образование, 2015, №2, с.7-15.
Первоначальный вариант статьи был размещен на сайте еще до принятия Указа о составе АЗРФ и после публикации статьи в журнале "Наука и образование" заменен на итоговый вариант.
2 мая 2014 года завершился четвертьвековой «марафон» поисков пространственной идентификации состава Арктической зоны Российской Федерации (АЗРФ). Президент Российской Федерации подписал подготовленный Минрегионом России Указ № 296, определивший сухопутные территории АЗРФ (картосхема). Перипетии этого марафона описаны нами в статье Проблемы нормативного правового закрепления Арктической зоны Российской Федерации. Последующие события подробно освещены в серии работ, размещенных на сайте. На этом же сайте пошагово рассмотрены полученные в итоге результаты по определению состава сухопутных территорий Арктической зоны Российской Федерации, которые в отдельных своих элементах оцениваются специалистами в сфере физической географии как географический абсурд.
На формальный подход разработчиков к использованию критериев определения состава АЗРФ обращено внимание в работе Методологические и методические проблемы выделения Арктической зоны Российской Федерации, где отражено то обстоятельство, что, несмотря на объективную суровость природной среды, в АЗРФ не включены заполярные (целиком или частично) районы Республики Саха (Якутия).
Данная позиция, благодаря принципиальной поддержке со стороны руководства Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), нашла понимание на федеральном уровне и учтена в плане работы экспертного Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации на 2015 год, предусматривающий в 2015 году проведение пленарного заседания с повесткой дня:
1. Подготовка предложений по внесению изменений в указ Президента Российской Федерации «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации».
2. Проект федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации»:
- определение предмета законодательного регулирования;
- рассмотрение вопроса о совершенствовании состава Арктической зоны Российской Федерации.
В этой связи имеет место объективная потребность в подробном рассмотрении вопроса о критериях выделения состава АЗРФ на территории Республики Саха (Якутия).
1. История вопроса
В соответствии с решением Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 года в Республике Саха (Якутия) в состав Арктической зоны Российской Федерации включены: Аллаиховский, Анабарский (национальный Долгано-Эвенкийский), Булунский, Усть-Янский и Нижнеколымский улусы. Решение Государственной комиссии отнють не было единодушным, были существенные возражения, в связи с чем по результатам работы Комиссии акт Совета Министров СССР не был принят сразу же. Документу дали возможность «вылежаться», а потом стало совсем не до него. Главной претензией к решению Государственной комиссии является применение к разным территориям разных критериев. Так, все автономные округа были выделены целиком, что обеспечило соблюдение принципа целостности природно-хозяйственных территориальных комплексов арктического и субарктического облика. При этом территории двух из них простираются далеко на юг от линии Северного полярного круга. В отношении же Мурманской области и Республики Саха (Якутия) применили формальные принципы, игнорирующие и заполярное положение территорий, и соображения удобства управления целостными природно-хозяйственными комплексами. К Мурманской области применялся геоморфологический критерий направления стока рек, а в отношении Республики Саха (Якутия) был применен принцип, в соответствии с которым в состав Арктической зоны России должны включаться муниципальные (ранее – административные) районы, выходящие на морское побережье.ужно подчеркнуть, что никакого рационального обоснования данных критериев применительно к специфике Арктической зоны России дано не было и никакой реальной связи с арктической спецификой эти критерии не имеют. В то же время, небыли учтены многие важные очевидные обстоятельства. Например, в отношении национальных автономных округов, включенных в состав Арктической зоны Российской Федерации целиком, учли фактор крупнотабунного арктического оленеводческого хозяйства коренного населения, требующего широких сезонных кочевий в основном в направлении юг-север, а в отношении Республики Саха (Якутия) – не учли. Или фактор связи транспортной системы с Севморпутем, включающим в себя не только собственно морские акватории (служащие преимущественно транзитными путями), но и порты в нижних течениях северных рек, где, собственно, и производится разгрузка-погрузка судов. Применительно к конечному маршруту Севморпути на реке Енисей - порту Игарка, а также к портам на реках Яна, Индигирка и Колыма в Республике Саха (Якутия) этот критерий не был применен непонятно по каким основаниям.
В работах ФГУ ВНКЦ «Север» Минэкономразвития России (доставшегося Министерству в наследство от Госкомсевера), а после ликвидации Центра в 2007 году в работах его коллектива, продолжающего свою деятельность в рамках учрежденного им АНО НКЦ «Север», обосновывается позиция, в соответствии с которой выделение Арктики необходимо для формулирования и реализации дифференцированной экономической политики, определяемой государственными интересами и спецификой арктических регионов, а также выполнением международных обязательств России. При таком целеполагании районирование Арктики должно осуществляться на основе выделения целостных природно-хозяйственных систем, в отношении которых удобно осуществлять дифференциацию экономической политики с учетом принципа единства экономического пространства страны. Соответственно, необходимо включение в состав АЗРФ целостных природно-хозяйственных территориальных комплексов арктического и субарктического облика, транспортная система которых в существенной мере связана с арктическими морскими акваториями, а также портами, расположенными в нижних течениях впадающих в них северных рек.
Второй этап – период между 2001 и 2008 годами описан нами в статье «Проблемы нормативного правового закрепления Арктической зоны Российской Федерации», опубликованной сразу же по результатам заседания Совета безопасности Российской Федерации по вопросам освоения Арктики 17 сентября 2008 года. По результатам заседания Президент России Д.А. Медведев поручил законодателям доработать и принять федеральный закон «О южной границе арктической зоны России».
7 февраля 2013 года на заседании Межведомственной рабочей группы был представлен проект федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации», подготовленный Минрегионом России при участии Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (подробнее – см. «Арктическая зона России, неуловимая и ускользающая»). В части состава Арктической зоны Российской Федерации законопроект был разработан с учетом предложений АНО НКЦ «Север» и в этой части рабочая группа законопроект поддержала. Касательно Республики Саха (Якутия), законопроект включал в состав Арктической зоны Российской Федерации дополнительно Абыйский, Верхнеколымский, Верхоянский, Жиганский, Момский, Оленекский, Среднеколымский, Эвено-Бытантайский, районы (улусы).
После заседания Межведомственной рабочей группы дальнейшая работа над законопроектом внезапно утратила упорядоченный характер и претерпела несколько неожиданных поворотов. 8 мая 2013 года Минрегион России разослал письмом № 8449-СН/02 в органы государственного управления и администрации регионов новую редакцию законопроекта, предусматривающую включать в состав Арктической зоны Российской Федерации только муниципальные образования, граничащие с побережьем арктических морей, что существенно уменьшало ее даже в сравнении с используемым для целей текущего государственного управления решением Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 года.
Ни регионы, ни ведомства-соисполнители законопроект в такой редакции не согласовали, и он был внесен 31 мая в Правительство России с таблицами разногласий. Качество законопроекта оказалось настолько низким, что по итогам совещания 18 июня у Заместителя Председателя Правительства Д.Н. Козака было принято решение далее по законопроекту работу не проводить, а Минрегиону России до 18 июля 2013 года разработать и внести проект акта Правительства о выделении Арктической зоны Российской Федерации.
28 июня 2013 года Минрегион России провел заседание Президиума Коллегии Министерства, на котором рассматривались вопросы его деятельности по реализации государственной политики в Арктике. Докладчик от Минрегиона предложил включить в состав Арктической зоны только муниципальные образования, граничащие с побережьем арктических морей, но представитель Республики Саха (Якутия) настоял на одновременном использовании критерия линии Северного полярного круга (66033/ северной широты), что было внесено в протокол заседания Коллегии отдельным пунктом (пункт 3.6, срок – ноябрь 2013). Однако, уже 4 июля на межведомственном совещании в Минрегионе России по вопросу определения состава Арктической зоны Российской Федерации, было предложено включить в состав Арктической зоны только муниципальные образования, граничащие с побережьем арктических морей. Критерий линии Северного полярного круга не упоминался. Представитель Минэкономразвития России указал на критерии, определенные поручением Д.Н. Козака, и предложил принять за основу решения Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 года.
8 июля 2013 года Минрегион разослал письмом №12051-СН/02 в федеральные органы государственного управления проект акта Президента России о составе Арктической зоны Российской Федерации с прилагающимися обосновывающими материалами, в соответствии с которыми в состав Арктической зоны предлагалось включить все те же 5 приморских улусов: Аллаиховский, Анабааский, Булунский, Усть-Янский, Нижнеколымский. В качестве обоснования было приложено внутренне противоречивое заключение ФГБУ «Арктический и антарктический научно-исследовательский институт» Росгидромета (ААНИИ). Например, в числе основных характеристик арктических территорий указываются: арктический и субарктический климат, арктические и субарктические ландшафты. Одновременно, южную границу арктической природной территории в пределах крупных материковых равнин рекомендовано проводить по границе между тундрой и лесотундрой. К материалам ФГБУ ААНИИ были приложены две абсолютно не читаемые карты. Одна из них, выполненная Институтом географии РАН (ИГАН) в рамках НИР Минэкономразвития, а также замечания по поводу этой попытки определения состава Арктической зоны России приводятся нами в статье «Российская Арктика: столетие поисков и споров».
На совещании по вопросу определения состава сухопутных территорий Арктической зоны России, прошедшем 22 августа 2013 г. в Минрегионе России Правительству Республики Саха (Якутия) было предложено подготовить обоснование своей позиции (п. 3.1. протокола), которое было направлено 28 августа 2013 г. (№ 748-ПЗ) Первым заместителем Председателя Правительства Республики Саха (Якутия) А.А. Стручковым на имя Заместителя министра регионального развития Российской Федерации С.М. Назарова с просьбой включить в состав Арктической зоны России 13 муниципальных образований Республики, территории которых расположены за Северным Полярным кругом, а именно: Абыйского, Аллаиховского, Анабарского, Булунского, Верхнеколымского, Верхоянского, Жиганского, Момского, Нижнеколымского, Оленекского, Среднеколымского, Усть-Янского, Эвено-Бытантайского районов. В качестве обоснования прилагался перечень минеральных ресурсов названных территорий, указание на то обстоятельство, что в Северный морской путь включаются не только морские трассы, но и: «тяготеющие к нему национальные речные коммуникации (Лена, Яна, Индигирка, Колыма)», а также заключение Советника Президента Российской Федерации, специального представителя Президента Российской Федерации по вопросам климата А.И. Бедрицкого с рекомендацией о включении 13 муниципальных образований Республики Саха (Якутия) в состав Арктической зоны России. Предложения Республики Минрегионом России учтены не были без каких-либо объяснений. Мнение А.И. Бедрицкого также было проигнорировано.
По результатам совещания 30 августа 2013 г. Минрегион России во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 15 августа 2013 г. № ДК-П16-5925, разослал на согласование письмом от 3 сентября 2013 г. № 16134-СН/02 проект распоряжения Президента Российской Федерации «О составе сухопутных территорий Арктической зоны Российской Федерации», в котором в состав Арктической зоны предлагалось включить все те же 5 приморских улусов: Аллаиховский, Анабарский, Булунский, Усть-Янский, Нижнеколымский. Позиция республики вновь не была учтена.
По результатам заседания Совета Федерации России 10 июля 2013 года (протокол № 459/5) его Председатель В.И. Матвиенко поручила Комитету Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера совместно с членом Совета Федерации А.Н.Чилингаровым обратиться к Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козаку с запросом о предоставлении информации о предлагаемом Правительством Российской Федерации нормативном правовом регулировании проблем отнесения территорий субъектов Российской Федерации к Арктической зоне Российской Федерации. На основе анализа представленной информации проработать вопрос о необходимости корректировки правил определения южной границы Арктической зоны России и проинформировать Совет Федерации в период осенней сессии 2013 года (исполнение - сентябрь-октябрь).
В порядке подготовки вопроса на имя Председателя экспертного совета по Арктике и Антарктике при Председателе Совета Федерации А.Н. Чилингарова было направлено заключение АНО «НКЦ «Север» (В.В. Филиппов, М.А. Жуков) от 7 октября 2013 г. № 18/2013, обосновывающее необходимость расширения состава Арктической зоны России на территории Республики до 13 улусов. 10 октября 2013 г. Заместитель председателя Совета Федерации России В.А. Штыров обратился с письмом № 2.4-15/491 к Министру регионального развития Российской Федерации И.Н. Слюняеву c аналогичным предложением и имел личную с ним встречу. С учетом готовящегося обращения Совета Федерации России к Д.Н. Козаку вопрос был И.Н. Слюняевым согласован и, в итоге, планируемое обращение не состоялось. Однако, не смотря на урегулирование вопроса на столь высоком уровне, сотрудники Минрегиона России его фактически проигнорировали и на последнем по времени перед написанием данной статьи совещании в Минрегионе России 26 февраля 2014 года в очередной раз позиция Республики Саха (Якутия) не была учтена, и вновь без какого-либо развернутого обоснования.
2. Методические вопросы выделения Арктической зоны Российской Федерации на территории Республики Саха (Якутия)
Подводя итоговую оценку позиции Минрегиона России по вопросу выделения Арктической зоны Российской Федерации на территории Республики Саха (Якутия) можно констатировать следующее:
1. Заявляемые министерством критерии не соответствуют задаче обеспечения социально-экономического развития Арктической зоны России. Формально избранные природные критерии (геоботанические и геоморфологические) не несут в себе необходимого объема социально-экономической информации и не очерчивают объект государственного управления: население и условия его жизнедеятельности, хозяйственные и инфраструктурные комплексы и условия их функционировния. Природные критерии должны использоваться как корректирующие, а критерий выхода границ муниципальных районов на морское побережье произволен и не имеет никакого собственно арктического содержания.
2. Не учтен астрономический критерий – линия Северного полярного круга (66033/ северной широты). С ним связаны факторы прямо действующей природной дискомфортности – дефицит солнечной радиации и нарушение привычных неарктическим жителям суточных ритмов - чередования дня и ночи. Этот фактор должен быть первым при определении состава Арктической зоны России. Он проецируется на самочувствие людей, а люди – главная цель государственной деятельности, понятия же «Арктика» и «Заполярье» в общественном сознании - синонимы.
3. Обосновывающие материалы прилагались формально и слабо связаны с позицией Министерства. Природные критерии внутренне противоречивы, а климатические факторы не учтены вообще.
4. Не учтен принципиально важный для целей выделения Арктической зоны России критерий включения целостных природно-хозяйственных территориальных комплексов арктического и субарктического облика, транспортная система которых в существенной мере связана с арктическими морскими акваториями, а также портами, расположенными в нижних течениях впадающих в них северных рек.
5. Не учтены вопросы международного взаимодействия.
В целом методологические и методологические вопросы рассмотрены нами в статьях: «Арктическая зона России, неуловимая и ускользающая», «Методологические и методические проблемы выделения Арктической зоны Российской Федерации», «Российская Арктика: столетие поисков и споров». Кратко суммируя, можно сформулировать следующие положения:
Более чем столетний опыт продемонстрировал невозможность выделения арктической зоны как природного и социального феномена в равной мере отвечающего всем потребностям общества в силу того, что Арктика – не объективно существующая природная сущность, а территории, свойства которых в той или иной мере приближаются к неким формализованным представлениям. Из этого следует, что Арктику нужно не искать, а вычленять в соответствии со стоящими задачами. Если нет объективных природных границ, нужно использовать удобные для организации человеческой деятельности границы административные.
В соответствии с Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, утвержденными Президентом Российской Федерации 18.09.2008 № Пр-1969, основными национальными интересами Российской Федерации в Арктике являются (пункт 4):
а) использование Арктической зоны Российской Федерации в качестве стратегической ресурсной базы Российской Федерации, обеспечивающей решение задач социально-экономического развития страны;
г) использование Северного Морского пути в качестве национальной единой транспортной коммуникации в Арктике.
В соответствии с такой целевой установкой решение о составе Арктической зоны Российской Федерации – не результат научного исследования, а политический акт, учитывающий астрономические, хозяйственные, социальные, демографические, природные критерии и политические реалии, соображения преемственности и удобства государственного управления. Ведущими критериями должны быть:
А) целостные природно-хозяйственные территориальные комплексы арктического и субарктического облика, транспортная система которых в существенной мере связана с арктическими морскими акваториями, а также портами, расположенными в нижних течениях впадающих в них северных рек;
В) целостные территориальные административные или муниципальные образования, в отношении которых осуществляется регулярное государственное статистическое наблюдение;
С) линия Северного полярного круга, как критерий, соответствующий изначальному содержанию понятия «Арктика» и отражающий наиболее специфические именно для Арктики факторы негативного воздействия среды на человеческий организм;
D) примерное соответствие CAFF-границе.
Остальные критерии могут быть использованы для уточнения в случае существенных противоречий между перечисленными выше ведущими критериями.
Соответствие предлагаемых Республикой к включению в состав Арктической зоны России 13 заполярных улусов рассмотрено нами в статье «Методологические и методические проблемы выделения Арктической зоны Российской Федерации». В данной же работе мы сосредоточим внимание на ряде природных факторов. С точки зрения целостных природно-хозяйственных территориальных комплексов арктического и субарктического облика необходимо учитывать, что заполярность территорий – важейшый показатель их арктичности. «Арктичность» и «заполярность» во всем мире – синонимы, что основано на общегеографических представлениях. С широтным положением территорий связаны вполне конкретные факторы природной дискомфортности – дефицит солнечной радиации и нарушение привычных неарктическим жителям суточных ритмов - чередования дня и ночи. Именно этот специфический для высоких широт природный фактор должен быть первым при определении состава арктической зоны, выделяемой для целей государственного управления. Ведь он напрямую проецируется на самочувствие людей, а люди – главная цель государственной деятельности.
К сказанному нужно добавить, что важной составляющей государственной политики в Арктике является сфера международного сотрудничества. Российская Федерация является участником ряда международных арктических организаций и договоров, в первую очередь – Арктического совета. Территориальное проецирование существующих в их рамках международных договоренностей и обязательств в существенной мере связано с традиционным пониманием арктической зоны как зоны за линией Северного полярного круга (66033// северной широты). Так, в своей деятельности Арктический Совет по очень значительному кругу вопросов использует в качестве границы Арктики линию (CAFF-границу), предложенную разработчиками проекта «Conservation of Arctic Flora and Fauna» (CAFF).
Нужно подчеркнуть, что при определении арктического и субарктического облика природнохозяйственных комплексов для целей государственного управления должны обязательно учитываться обиоклиматические факторы и даже превалировать над геоботаническими, так как они интегрально отражают условия хозяйствования и жизнедеятельности. Это тем более целесообразно, что пунктом 2 совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козака от 18 июня 2013 г. № ДК-П16-135пр Минрегиону России в целях определения состава Арктической зоне России предписано учитывать заключение Росгидромета о географических и природно-климатических особенностях Арктической зоны России. В этой связи на природно-климатических особенностях арктических территорий Республики Саха (Якутия) в сопоставлении с аналогичными особенностями других арктических регионов следует остановиться особо.
В 2003 году ФГУ «ВНКЦ «Север» Минэкономразвития России совместно с лабораторией климатологии Института географии РАН реализовало в интересах Минэкономразвития НИР «Разработка критериев и показателей для районирования территории Российской Федерации по природным условиям жизнедеятельности населения». Материалами этого исследования мы в данном случае и воспользуемся.
Наиболее показательными являются температурные характеристики:
- сумма средних суточных температур за период с устойчивой температурой воздуха ниже 00 С (в конце текста);
- продолжительность периода с температурами ниже – 300 С.
Как это хорошо видно, не только прибрежные, но и лежащие к югу от них улусы Республики Саха (Якутия) находятся в эпицентре самых жестких зимних температур во всей Арктической зоне России.
Весьма показательны и опосредованные температурные характеристики, демонстрирующие нахождение всех заполярных и приполярных улусов Республики в наиболее суровой части Арктической зоны России, например:
- индекс влажного ветрового охлаждения Хилла;
- продолжительность отопительного периода;
- глубина оттаивания вечной мерзлоты.
Демонстрирует эту закономерность и интегральная карта влияния природных условий территории Российской Федерации на условия жизнедеятельности населения. Таким образом, наглядно подтверждена позиция специального представителя Президента Российской Федерации по вопросам климата А.И. Бедрицкого (руководившего ранее Росгидрометом и являющегося одним из авторитетнейших отечественных специалистов), подтвердившего обоснованность включение в состав Арктической зоны России всех 13 заявленных Республикой улусов. Названые улусы по большому ряду показателей природной среды вместе с соседствующими Таймыром и Чукоткой находятся в зоне наибольшей дискомфортности условий жизнедеятельности и хозяйствования. В этой связи, поведение специалистов Минрегиона России (причем, далеко не самого высокого уровня) в отношении Республики Саха (Якутия) просто беспрецедентно. Образно говоря, глядя в глаза жителям Республики, ее высшему руководству, они заявляют, что 2х2=5, а 3 больше 6. Если они такие большие специалисты, если они так хорошо знают физическую и экономическую географию, пусть, наконец, разомкнут уста и объяснят подробно и доказательно чем так свят для них и нерушим при определении состава Арктической зоны России критерий выхода муниципальных районов к арктическому побережью. Почему в соответствии с этим принципом в Арктическую зону, например, включают приморские муниципалитеты Карелии (безусловно северные, но даже не приполярные и никогда никакими географами не рассматривавшиеся, как арктические) и не включают в Арктику заполярные (целиком или частично) улусы Республики Саха (Якутия) при просто не сопоставимой разнице в уровне суровости природной среды, что хорошо видно на приведенных выше картосхемах.