Жуков М.А.

Наука и образование, 2005. - №4 (40). - С. 141-145.

Когда Конфуция спросили: «Если станете правителем, что сделаете в первую очередь?» - он ответил: «Придам словам их истинный смысл». В выпавшую на нашу долю эпоху перманентного реформирования рекомендация мудреца не утратила актуальности. Общественные установления артикулируют словами, но всегда ли законодатель оглашает то, что подразумевает? Ярким примером диссонанса предполагаемого и реально имеющего место является проблема районирования Севера и связанного с ним правового регулирования действующей системы льгот и компенсаций.

Начнем с казалось бы самого простого и очевидного, с понятия: «Север». Читатели будут весьма удивлены, когда узнают, что в этом вопросе мы опять рискуем оказаться «впереди планеты всей» со своей специфической отечественной географией, как это уже было с мичуринской биологией или с марксистской философией. Устоявшаяся в России трактовка понятия: «Север» со временем стала существенно отличаться от принятой в мировой географической практике. Там понятие «Север» имеет три смысловые нагрузки: 1) относительное местоположение, 2) направление, 3) высокоширотная часть Земного Шара, для которой характерны специфические сезонные и суточные ритмы, а так же ультрафиолетовый дефицит, обусловленные астрономическими факторами. Обычно, с точки зрения последних критериев географы рассматривают в качестве южной границы Севера шестидесятую параллель – широту Санкт-Петербурга – на которой перечисленные северные широтные факторы уже проявляют себя в достаточной мере. Что касается России, то районы Крайнего Севера у нас простираются вплоть до широты Киева (около 510 с.ш. – север Сахалина, юг Камчатки) и даже Туапсе (около 440с.ш. - Южно-Курильск). До этой же широты в Приморском крае простираются на юг местности, приравненные к районам Крайнего Севера (сам Владивосток расположен примерно на широте Сухуми - около 430с.ш.). Для жителя Москвы (около 560с.ш.), уезжающего в Хабаровск (около 480с.ш. - широта Днепропетровска) совершенно естественно сказать, что он едет на Север. Но то, что естественно для нас, зарубежными географами воспринимается как некий нонсенс на грани конфуза. Как профессионалы они хорошо знают, что еще одна «визитная карточка Севера» - холодовой фактор - не является специфически северным явлением. Он может быть связан с высокогорностью, континентальностью, быть эффектом сильного выхолаживания в условиях умеренно низких температур в местностях с высокой влажностью и сильными ветрами (как, например, на Курилах). И им понятно, что российский Север в его нынешнем объеме – некий эфемизм, за которым скрывается близкое, но не идентичное понятию «Север» содержание - суровая природа и дискомфортные условия жизнедеятельности, включая интенсивное действие холодового фактора по крайней мере в течение части года. Но понимают они и другое – в соответствии с этими критериями Север должен быть распространен на юг от гор Южной Сибири (имеющих в своем составе и районы Крайнего Севера, и приравненные к ним местности) через не менее дискомфортные Монголию, Синьдзян-Уйгурский автономный округ Китая, Тибет, вплоть до северных провинций Индии - южных склонов Гималаев. Наши зарубежные коллеги-географы не готовы на столь решительные новации. Мы же, по крайней мере, на собственной территории, прошли по этому пути до конца.

Второе заблуждение – районные коэффициенты и северные надбавки имеют отношение только к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям. На самом деле они выплачиваются еще в 14 регионах, не имеющих в своем составе районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей: Алтайский край (коэффициенты); Вологодская область (коэффициенты); Еврейская автономная область (коэффициенты, надбавки); Кемеровская область (коэффициенты); Курганская область (коэффициенты); Новосибирская область (коэффициенты); Омская область (коэффициенты); Оренбургская область (коэффициенты); Пермская область (коэффициенты); Республика Башкортостан (коэффициенты); Свердловская область (коэффициенты); Республика Удмуртия (коэффициенты); Республика Хакассия (коэффициенты), Челябинская область (коэффициенты).

Картосхема

Третье заблуждение – основной объем районных доплат к заработку выплачивается в районах Крайнего Севера и они непременно пострадают при любой реформе этой системы. На самом деле федеральные выплаты по районным коэффициентам наиболее велики в регионах, не имеющих в своем составе районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности - в 2002 г. почти 55 млрд. рублей, в то время как в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера – всего 34 млрд. рублей, а в северных и арктических регионах – 38 млрд. рублей. При этом, доля выплат, обеспечивающихся за счет расходов федерального бюджета в районах Крайнего Севера составила в среднем 49%, в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера – в среднем 65%, в регионах, не имеющих в своем составе районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности – в среднем 83%.

Четвертое заблуждение – система гарантий и компенсаций была изначально создана с целью компенсации внеэкономического удорожания жизнедеятельности населения, связанного с суровыми природно-климатическими факторами. На самом деле, начиная с эпохи индустриализации, когда во главу угла были положены разная экономическая значимость районов и их роль в обеспечении высоких темпов индустриализации. Районные коэффициенты выполняли функцию дополнительного материального стимула привлечения высококвалифицированной рабочей силы на «стройки коммунизма» в регионах нового промышленного освоения, а северные надбавки – закрепления кадров (максимальный размер процентной надбавки к заработной плате работник получает после нескольких лет работы). После 1991 года эти задачи утратили свою актуальность, но то, что теперь надбавки и компенсации интерпретируются как компенсация удорожания, не означает, что они способны выполнять эту функцию адекватно. Так, их абсолютная величина напрямую связана с размером заработной платы работника, а не с нормативно-расчетным коэффициентом удорожания стоимости жизни населения. У работников с невысоким уровнем заработной платы надбавки и коэффициенты слабо или совсем не покрывают различия в стоимости жизни. У работников с высоким уровнем заработной платы надбавки и коэффициенты существенно превышают разницу в величинах заработной платы и прожиточного минимума. Другой пример - по «ускоренной» шкале максимальный размер процентной надбавки к заработной плате в Чукотском автономном округе работник получит через 3,5 года, а в менее суровых Республиках Карелия и Коми – через 2,5 года. Наконец, далеко не во всех случаях абсолютные размеры районных коэффициентов соответствуют реальной дискомфортности.

Пятое заблуждение – критерием дискомфортности является «северность» и утрата «северного статуса» автоматически будет означать утрату права на компенсации удорожания жизнедеятельности населения в связи с суровостью природно-климатических факторов. В самом деле, так исторически сложилось, что под понятие «северность» оказались подведены практически все факторы дискомфортности (высокогорность, континентальность, мусонность, сейсмичность, заболоченность) кроме пустынности. В результате дискомфортные, но не северные районы вынуждены с пеной у рта доказывать, что они – тоже «Север». Но есть такие дискомфорные территории, которые при всей щедрости раздачи статуса «Севера» (обратим внимание на очень частое употребление слова «север» во множественном числе, наверное это не случайно) все равно оказываются обойденными.

Как может видеть читатель, проблема районирования Севера и связанного с ней упорядочения (в первую очередь для бюджетного сектора) системы компенсаций внеэкономических факторов удорожания жизнедеятельности в регионах со сложными природными условиями - запутана, причем, запутана в результате неадекватного словоупотребления, когда подразумеваем одно, а пишем и делаем другое. Разрешить ее можно только последовательно расставляя все точки над «i» и возвращая словам их истинный смысл. Если, в соответствии с принципами, установленными в свое время ст. 13 упраздненного ныне Федерального закона от 19.06.1996 г. №78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации», гарантии и компенсации должны определяться федеральным законом в отношении лиц, работающих и проживающих в районах с дискомфортными условиями проживания, то и районировать надо не Север (заранее предопределяя тем самым его содержание), а территорию всей страны по основным значимым факторам дискомфортности. Это обеспечит справедливый учет реальной природной дискомфортности во всех регионах, где она имеет место, и избавит регионы от страха потерять льготы и компенсации из-за утраты статуса: «северный», в то время как многие из них статус такой имеют, но в действительности таковыми не являются. Такой подход освободит и само понятие: «Север» от неадекватного сведения в него широкого спектра смыслов, вкладываемых в понятие: «дискомфортность». Север вернет себе изначальный географический смысл, во главе угла которого лежат широтные критерии. Что касается упомянутых 14 регионов страны, не имеющих в своем составе районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, и в этой связи не имеющих не только научных обоснований (их нигде нет), но и формальных оснований для применения в своих пределах «северных» (понимай – дискомфортных) компенсаций и льгот, то судьба их не будет решаться «чохом» и столь же формально. Предлагаемое районирование установит меру их дискомфортности, и если таковая обнаружится – учтет ее без приравнивания и этих регионов к Крайнему Северу.

Именно по этому пути пошло Минэкономразвития России, разрабатывая методику районирования территории Российской Федерации по критериям комфортности/дискомфортности жизнедеятельности населения. В декабре 2003 г. она была доложена на совещании межведомственной рабочей группы по вопросам районирования при Минэкономразвития России, проводившемся по поручению Совета по проблемам Крайнего Севера и Арктики при Правительстве Российской Федерации. Рабочая группа в целом методику одобрила, рекомендовав внести в нее небольшие дополнения и установив принципы определения границы Севера - с учетом широтного фактора и границы сплошного распространения многолетнемерзлых пород.

Картосхема

Однако, на пороге были президентские выборы, на первый план выходили задачи политического характера, и в прессе прошла волна публикаций, не дававшая адекватного освещения проблеме, но вызывавшая дополнительное возбуждение жителей Севера своим общим рефреном: «Севера хотят отобрать». Реакция в регионах была настолько острой, что в Законодательном Собрании Мурманской области был даже поставлен вопрос о необходимости обращения к Президенту. С соответствующим вопросом обратился к нему в ходе встреч с избирателями нефтяник из Западной Сибири. Но мало кто обратил внимание на тот факт, что удовлетворение ответом Владимира Владимировича Путина выразил Президент Башкортостана. А в этом и проявил себя истинный смысл ситуации. Правительство до полного изучения проблемы не собиралось ничего предпринимать. Заранее можно было сказать только, что единственные существенные изменения, которые можно было с некоторой вероятностью предполагать, сводились бы к некоторому перераспределению долей в выделяемых бюджетных средствах между севером и югом, причем в пользу собственно северных территорий. Ведь в значительной части из названных выше 14 регионов климатические условия вовсе не так плохи, и они (или их части) могут и не попасть в состав дискомфортных территорий. Коэффициенты там, как правило, небольшие (1,15 – 1,20), зато плотность населения не в пример реальному Северу - существенно выше. От этого и «кусок федерального пирога» - больше.

Окончилась инициатива Минэкономразвития России практически ничем. Районирование территории Российской Федерации по критериям комфортности/дискомфортности жизнедеятельности населения приостановлено на самом последнем шаге (но это не конец всей работы, так как на основе его результатов должна последовать медико-биологическая интерпретация результатов районирования, на основании которой будет приближена к реальности потребительская корзина для территорий в ее физическом наполнении, статистически учитываемая денежная оценка которой продемонстрирует масштаб и временную динамику удорожания жизнедеятельности в разрезе муниципальных районов).

Государственная Дума в лице своего профильного комитета разрабатывает свой альтернативный правительственному вариант районирования, но районирования только Севера и никаких других частей России. В качестве исходного принят критерий – граница Севера должна хоть на сколь-либо приличное расстояние отстоять от южной границы России. В итоге в качестве «пострадавших» окажутся горы Южной Сибири, некоторые районы Прибайкалья, Приамурья и Приморья (очевидно дискомфортные, но столь же очевидно не северные).

Победит ли правительственный вариант, победит ли вариант думский – для наших граждан не победитель важен. Важно другое – это будет победа здравого смысла, или это будет очередная победа над здравым смыслом. Дискомфортные условия жизнедеятельности ведут к его удорожанию, и оно должно быть адекватно учитываемо в доходах. Здравый смысл говорит, что люди не должны иметь доходы ниже минимальной потребительской корзины, а она должна быть рассчитана на базе точных научных знаний о природе дискомфортности, ее медико-биологическом содержании и обуславливаемых ими потребностях в товарах и услугах. И дискомфортность должна учитываться там, где дискомфортно, а не там, где у нас север, юг, запад или восток. И ради учета этой дискомфортности юг не должен становиться севером, а восток – западом.