Советник государственной службы Российской Федерации первого класса, член Экспертного совета АНО «ПОРА» Е.И. Солдаткин
10 апреля завершился прием Государственной Думой России поправок к законопроекту № 895550-7 «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации». Вопросы, на решение которых направлен законопроект, являются чрезвычайно важными и острыми не только с точки зрения малого и среднего бизнеса, но и с позиций качества государственного управления, регулирования и стимулирования экономической деятельности и эффективности мер государственной поддержки на территории, занимающей около 30% территории станы с населением около 2,5 млн. человек. Российская Арктика – не только территория с экстремальными условиями жизнедеятельности, но и стратегически важный регион, резерв минерально-сырьевых ресурсов развития страны в интересах нынешних и будущих поколений.
Законопроект разрабатывается Минвостокразвития России уже более года. Разработчики предприняли беспрецедентные усилия по его «продавливанию» в арктических регионах, согласованию с министерствами и ведомствами и обеспечили его принятие в первом чтении в Государственной Думе. И, тем не менее, к законопроекту, вернее к его конструкции остаются очень острые вопросы, которые требуют ответа.
Основой конструкции законопроекта является четырехзвенная система взаимоотношений: Государственная комиссия по Арктике – уполномоченный федеральный орган (Министерство РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики) – управляющая компания – (АО «Корпорация развития Дальнего Востока») – «резидент Арктической зоны». При этом, полномочия и операционные функции управляющей компании не просто проецируются на всю территорию Арктики, а существенно расширяются за счет изъятия полномочий у профильных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти арктических субъектов и органов местного самоуправления.
При подготовке законопроекта ко второму чтению из этой конструкции была изъята Государственная комиссия по развитию Арктики, как не предусмотренный законодательством коллегиальный орган государственного управления, но другие знаковые элементы его конструкции «резидент Арктической зоны» и управляющая компания остались. Разработчики законопроекта объясняют это необходимостью использовать принятые в законодательстве о территориях опережающего развития понятия и подведомственные Министерству структуры. Желание конечно похвальное, его практическое исполнение, как говорит Президент Российской Федерации, это: «покушение на решение проблемы негодными средствами» или, как выразился один из арктических экспертов: «попытка натянуть сову на глобус».
Принципиальные отличия механизма управления ТОСЭР и Свободного порта Владивосток (СПВ) по сравнению с Арктической зоной состоят в том, что управляющая компания в ТОСЭР и СПВ предоставляет в пользование полученный от государства локальный обособленный имущественный комплекс, за состояние которого и отвечает. Особый правовой режим в целях создания «точек роста» заключен в границы локальной территории и неравная конкуренция с бизнесом на окружающих территориях отсутствует.
В Арктике управляющая компания собственного имущественного комплекса не имеет, и дать ничего не может. Она должна предоставлять то, что государство и так может предоставить без ее посредничества, так как все инструменты у государства уже есть. Задачи создания «точек роста» и ускоренного развития перед «резидентами» не ставятся. Цель – инвестиции ради инвестиций. «Резиденты» и «нерезиденты» находятся в едином правовом пространстве в условиях неравной конкуренции. Без участия представителей управляющей компании нельзя проводить плановые и внеплановые проверки, без нее не возможен доступ к мерам государственной поддержки предпринимательской деятельности.
А что получают предприниматели, подавшие заявку и получившие статус «резидента»? Из всего массива возможных льгот и преференций - только обнуление налога на прибыль в течение 10 лет с момента получения первой прибыли и обнуление ставки НДС на товары и материалы, помещенные под процедуру «свободной таможенной зоны». Мягко говоря - совсем немного и не то, что хотели. Как показывает жизнь, в условиях кризисной ситуации в малом и среднем предпринимательстве вследствие возникновения эпидемии коронавируса Правительством Российской Федерации реализованы куда более эффективные меры государственной поддержки, включая налоговые каникулы, отсрочки по обязательным платежам, арендной плате и, главное, кардинальное снижение страховых взносов. Все эти меры реализованы без принятия специального законодательного акта. Отсюда вопрос - зачем Арктике такой закон и кому он выгоден?
Механизм разделения на «резидентов» и «нерезидентов» прописан таким образом таким, что у уже действующих в Арктике представителей малого и среднего бизнеса, особенно субъектов традиционного природопользования, шансов получить статус «резидент» существенно меньше, чем у новых претендентов, зачастую не имеющих опыта работы в Арктике. По отношению к новым претендентам, «аборигены» окажутся в заведомо неравных конкурентных условиях и под угрозой вытеснения с уже сложившегося рынка и из системы поддержки в сфере жизнедеятельности в Арктике. Это вызывает серьезную обеспокоенность и острую реакцию в арктических субъектах Российской Федерации. Разделение на «резидентов» и «нерезидентов» – серьезный повод для конфликта интересов, роста социальной напряженности и недоверия малого и среднего бизнеса к предлагаемым государством мерам поддержки (только для своих).
Основной аргумент разработчиков закона - вы критикуете, но ничего не предлагаете. Но это не так. Заинтересованные эксперты и ведущие экономисты, включая Михаила Делягина, уже на этапе презентации закона в 2019 году не только критиковали его конструкцию, но и предлагали альтернативные формы и процедуры стимулирования предпринимательской деятельности в Арктике. Такие предложения неоднократно направлялись руководству Минвостокразвития России, но не были приняты даже к рассмотрению.
Суть этих предложений сводится к следующему.
1. Вместо обособленной правовой конструкции Госкомиссия - Министерство - управляющая компания – резидент Арктической зоны предложена понятная целевая модель: Министерство - региональный орган государственного управления, уполномоченный по вопросам Арктики – инвестор арктического регионального инвестиционного проекта (АРИП).
Под региональными органами понимаются региональные министерства по делам Арктики. Такие органы образованы практически во всех арктических субъектах Российской Федерации. Сейчас они занимаются в основном выработкой региональных стратегий развития муниципальных районов Арктической зоны (это в отсутствии утвержденной государственной Стратегии, разработкой которой Минвостокразвития России занимается с 2019 года) и не имеют «четкого поля практической деятельности».
2. Из понятийного аппарата законопроекта исключается понятие «резидента Арктической зоны». Объектом государственной поддержки становятся сами АРИП, а не их исполнители. В понятийном аппарате предложено использовать понятные, не влекущие неоднозначных правовых последствий формулировки: заявитель АРИП, исполнитель АРИП и инвестор АРИП.
В результате заключения соглашения об инвестиционной деятельности исполнители АРИП становятся льготными налогоплательщиками, претендентами на выделение земельных участков и возмещение части затрат на капитальное строительство и подключение к сетям.
3. Механизм подачи и проверки заявок от субъектов частного предпринимательства на получение господдержки предлагается максимально модернизировать в режиме «одного окна». Подача заявок и документов по реализации инвестиционного предложения целесообразно осуществлять через многофункциональный центр «Мои документы» и реализовать в разделе «Мой бизнес» предоставление государственных услуг по проверке полноты поданных документов и достоверности содержащихся в них сведений. При таком подходе с уполномоченного федерального органа и с профильных органов государственной власти снимается избыточная бюрократическая и операционная нагрузка.
Ключевым звеном предложенной конструкции являются уполномоченные государственные органы арктических субъектов. Они организуют конкретную работу с заявителями проектов, во взаимодействии с ними определяют не только объем и виды льгот и преференций, необходимых для его реализации, но и конечные результаты проекта, его прямые и сопряженные эффекты для развития территорий. Это и есть эффективная форма «ручного управления», и дифференцированного подхода, а также способ избежать возможного управленческого тромба в связи с большим количеством заявок.
В такой конструкции нет необходимости разделять участников процесса на «резидентов» и «нерезидентов», а потребность в «пятом колесе» – управляющей компании (субъекте частного права) отпадает полностью.
В связи с завершением работ по «регуляторной гильотине» из законопроекта предлагается исключить блок «льготного режима проверок» как создающий неравные условия, избыточный и потенциально коррупциогенный.
Из законопроекта также предлагается исключить блок «особенности таможенного регулирования», так как эти вопросы в большей степени относятся к другому направлению законодательства - перемещение через государственную границу товаров и услуг. Задача распространения льготного таможенного режима Свободного порта Владивосток применительно к конкретным портам (аэропортам) в Арктике может и должна решаться путем внесения изменений в Федеральный закон «О свободном порте Владивосток» по представлению Правительства Российской Федерации.
Предложенная конструкция законопроекта позволяет перенести множество его частных положений, являющихся характеристикой условий, вариантов и частных случаев процессов подачи заявок, их рассмотрения и принятия решений в сферу подзаконных и ведомственных нормативных актов по принадлежности вопросов ведения.
Вместе с тем, в любой конструкции закона необходим раздел определяющий финансовое обеспечение предоставляемых льгот по уплате федеральных, региональных и местных налогов, уплате страховых взносов и частичное возмещение затрат на создание инфраструктуры проекта. В части региональных и местных налогов и предоставлении земельных участков указанные вопросы решаются на этапе согласования соглашения об инвестиционной деятельности. В отношении исполнения соглашения по вопросам ответственности федерального центра необходимо решение Правительства Российской Федерации (распоряжение) по выделению средств на частичное возмещение произведенных инвестором, расходов и федеральных налоговых льгот. При этом в соответствии с бюджетным законодательством проводится оценка выпадающих доходов федерального бюджета и определяются источники их возмещения. То есть федеральном бюджете на очередной финансовый год, необходимо резервировать средства, необходимые для финансового обеспечения мер государственной поддержки предпринимательской деятельности в Арктике.
Такая конструкция законопроекта в большей степени ориентирована на потенциальных инвесторов и направлена на решение задачи предоставить им понятный и прозрачный механизм доступа к различным мерам государственной поддержки. Тогда как конструкция, предложенная Минвостокразвития России, ориентирована на построение обособленного механизма государственной поддержки и направлена на приватизацию доступа к государственным услугам, через коммерческую управляющую компанию.
Все вышеперечисленные предложения оформленные в виде поправок к второму чтению, были направлены в рабочую группу Государственной Думы. Почему все эти предложения не могут быть реализованы в нормах законопроекта? Очень хотелось бы получить на все эти вопросы ответы у ответственного за разработку законопроекта Заместителя Министра Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики и одновременно члена Экспертного Совета Проектного офиса развития Арктики А.В. Крутикова.
Проведение дискуссионного клуба АНО ПОРА по тематике «Основного арктического закона» в режиме видеоконференции с участием ответственных руководителей и профильных экспертов по проблемам правового регулирования на арктическом направлении, безусловно, было бы полезным в выработке взаимоприемлемых решений.
Необходимо также отметить, что Президент Российской Федерации В.В. Путин 5 марта 2020 года дал поручение Правительству Российской Федерации провести ревизию всех налоговых преференций «инвестиционного характера» и доложить предложения 1 июля 2020 года.
Кроме того, в Совете Федерации Федерального Собрания 10 апреля 2020 года сформирована рабочая группа по ревизии всего массива законодательства на предмет его соответствия изменяющимся условиям вследствии эпидемии коронавируса и кризисных явлений в мировой и российской экономике. Соответственно, возникает вопрос: зачем нужен разработанный Минвостокразвития России закон в нынешних изменяющихся условиях?