М.А. Жуков
ученый секретарь Научного совета АНО «Научно-координационный центр по проблемам Севера, Арктики и жизнедеятельности малочисленных народов Севера» (АНО НКЦ «Север»)
член Экспертного совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
В российском законодательстве сформирован целый пласт нормативных правовых актов, направленный на поддержку коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. В части специализированных правоустановлений в него входят: Федеральный закон от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»; Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»; Федеральный закон от 20 июля 2000 года № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации; Федеральный закон от 7 февраля 2003 года № 21-ФЗ; Федеральный закон от «О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации». В части конституционных и отраслевых законов в него входят собственно Конституция Российской Федерации, (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года), федеральные законы в сфере регулирования деятельности государственных и общественных институтов, органов местного самоуправления, а также значительное число актов в сфере природопользования.
Разработка и принятие указанных норм, как правило, сталкивается с существенными проблемами, источник которых – методические и методологические затруднения различного рода, а не чья либо злая воля. Основным источником затруднения является то обстоятельство, что целеполагания формирования данной сферы правового регулирования с точки зрения бытового понимания специфики экономических и социальных проблем локальных сообществ коренного населения законодателям в целом ясны, а с точки зрения теории права они выламываются из общего контекста гражданского законодательства, очевидно нарушая его формальную логику обеспечения равенства прав граждан. В наглядной форме это проявилось, например, в процессе работы над законопроектом «О северном оленеводстве», дважды вносившемся в Государственную Думу Российской Федерации в мае 1997 года и в июле 2002 года, но после длительных дискуссий снятом с рассмотрения в ноябре 1999 года и отклоненным в январе 2009 года. Главным инструментом возражающей стороны было проецирование норм данного законопроекта на другие группы населения и виды деятельности, а главным аргументом было выстраивание аналогии оленеводства с пчеловодством или свекловодством. Внутренне всем была понятна содержательная неправомерность данных аналогий, но с формальной точки зрения эти аналогии выглядят правомерными и защитники законопроекта не находили формальных же аргументов для возражений.
Данная проблема обсуждалась нами на заседаниях рабочих групп по совершенствованию законодательства по совершенствованию федерального законодательства о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, о государственной поддержке коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, ведущих кочевой образ жизни. Суть идеи заключается в том, что данные правоустановления фиксируют не национальные права, и даже не права вообще, а экстраординарные меры покровительственного характера, направленные на поддержку бедствующих или находящихся в зоне риска групп населения. В силу этого отсутствуют сущностные основания для апелляции к общей логике гражданского законодательства, основанного на принципе равенства прав и обязанностей граждан, скрупулезное соблюдение которого в реальной жизни принципиально нереализуема.
Меры покровительственного характера не новость в правовых системах, но как специфическая отрасль права они не осмыслены. Очевидно, что поскольку все материальные и нематериальные блага, по поводу которых возникают гражданские правоотношения, являются объектами гражданских правоотношений. Соответственно сфера мер покровительственного характера, содержащих элементы материальной поддержки, находится в сфере гражданского законодательства. Но среди отраслей и институтов гражданского права ничего похожего на сферу покровительственного права мы не найдем. Не найдем мы покровительственного права в административном праве, других отраслях права, в теории права вообще. В то же время, отдельные элементы покровительственного права всегда присутствовали в системе правоустановлений.
Примером могут служить покровительственные пошлины (протекционистские таможенные пошлины) с повышенными ставками на ввозимые готовые изделия. Можно вспомнить Письмо Николаю II «О покровительственной системе», написанное Д.И. Менделеевым в июне 1897 года, в котором он объяснял вся полезность для экономики страны хорошо продуманной покровительственной системы таможенного тарифа 1891 года, необходимости сохранять ее далее и вообще проводить покровительственную политику в отношении конкретных национальных отраслей. В национальном законодательстве существуют понятия патронат и патронаж. Патронаж – разновидность попечительства, устанавливаемая над совершеннолетним дееспособным гражданином по его собственной просьбе. В Российской Федерации правовая форма патронажа предусмотрена ст. 41 Гражданского кодекса. В общественной практике патронаж может быть не только медицинским или сельскохозяйственным (опека над плодоносящим многолетним растением или животным), но и политический — практика предоставления различных выгод сторонникам политической партии. Например, в британской Гражданской службе ведомство патронажа существует до сих пор, в его задачу входит слежение за тем, чтобы политические посты (звания) и награды не давались не подходящим для этого лицам, как это было в период с 1916 по 1922 годы, когда Ллойд Джорж торговал ими. В США некоторые федеральные посты (должности послов, начальников почтовых отделений), до сих пор открыто являются предметом патронажа. Патронат в России - покровительство над несовершеннолетними гражданами и над неблагополучными семьями. Как можно видеть, в текущей практике покровительство, патронаж, патронат могут иметь совершенно различные субъекты и конкретные основания, но есть и нечто их объединяющие. Эти правоустановления не направлены на обеспечение равенства прав граждан, выделяя отдельные специфические их группы для целей реализации специфических же мер поддержки. В силу этого данные нормы, данные меры, данные субъекты выламываются из общей логики обеспечения равенства прав граждан и существуют в рамках своей особой, но от этого не менее основанной на реальности логике.
Применительно к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации данный вопрос был поднят нами в статье «Коренность» как содержательное понятие нормативных правовых актов» (Жуков М.А. // Журнал российского права. - 2009. - № 6. - С. 123-131), в которой было продемонстрировано, что начиная с середины 20-х годов прошлого века наше внутреннее законодательство определяло субъект особой государственной поддержки исходя из функциональных соображений не через признак коренности (так как все население Российской Федерации рассматривается как коренное), а через критерий численности, что ясно раскрывает целеполагание законодателя. Сущность подхода была сформулирована следующим образом: «С нашей точки зрения описанная проблема может быть разрешена на основе следующей мотивировки. Законодательство о поддержки малочисленных народов является экстраординарной покровительственной мерой, направленной на поддержку специфических малочисленных, локальных групп населения, оказавшихся в особо трудных условиях». Эта же формулировка была продублирована нами 17 Апреля 2012 на Интернет-сайте Информационного агентства «REGNUM» в статье «Искусственно созданная проблема доступа к ресурсам традиционного природопользования стимулирует межэтнические конфликты и внутриэтнические расколы» (http://www.regnum.ru/news/society/1521533.html).
В настоящее время для внесения в Государственную Думу Российской Федерации подготовлены законопроекты: «О внесении изменений в Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и «О государственной поддержке коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, ведущих кочевой образ жизни». Дискуссии по поводу их содержания вновь вызовут дискуссии с много раз повторявшейся системой аргументации, опирающейся на аналогии с нормами гражданского законодательства и отсылками к его логике. В ходе предстоящих дискуссий необходимо учитывать, что мотивом законодателей, устанавливающих в отношении малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока некоторый дополнительный объем прав и государственных обязательств была их малочисленность и социальная специфика. Соответственно, устанавливаемые нормы изначально имеют природу не исключительных национальных прав, наличие каковых Конституция России не предусматривает, а экстраординарных правовых установлений, направленных на поддержку оказавшейся в наиболее трудном положении части социума.
